Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr[1] erörtert.
[1] Anm.: In Deutschland gibt es bis dato keine vergleichbaren Kontrollen in anderen öffentlichen Verkehrsmitteln, wie etwa Hochgeschwindigkeitszügen. Zukünftig könnte sich das möglicherweise ändern, tatsächlich gibt es entsprechende Kontrollen bereits beispielswiese an den Eurostar-Zügen zwischen europäischem Festland und England.
Nutznießende dieser Schutzleistung sind in Bezug auf den Kontrolldienst die Fluggäste sowie die Flughafenbetreiber und Fluggesellschaften, da Leben, Gesundheit der Fluggäste und des fliegenden Personals sowie das Eigentum (Flugzeuge, Markenwert) der Gesellschaften geschützt werden. Darüber hinaus kann auch die gesamte Gesellschaft als Nutznießer betrachtet werden, da insbesondere Terroranschläge im Flugverkehr Unbeteiligte direkt (etwa durch den bewussten Absturz in einen Büroturm, ein Kraftwerk etc.) oder wahrscheinlicher indirekt (psychologische Wirkung) betreffen können.
Die Schutzleistung umfasst die Kontrolle des Aufgabe- und Handgepäcks sowie der Fluggäste auf mitgeführte Gegenstände. Verhindert werden soll das an Bord bringen von laut Gesetz oder Richtlinien der Fluggesellschaft unzulässigen Gegenständen, in der Regel zwecks Erschwerung schwerwiegender Straftaten (Flugzeugentführung, Anschläge – etwa mit Waffen oder Sprengstoff) oder von Unfällen (Beschädigung des Flugzeugs – etwa durch brandgefährdende Stoffe). Die Schutzleistung wird mit einer Kombination aus Technologie (Sensorik) einerseits und Leibesvisitation bzw. Durchsuchung andererseits erbracht. Dabei handelt es sich in Deutschland um die Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe unter spezialgesetzlicher Regelung (s. § 5 Luftsicherheitsgesetz), die in der Praxis teilweise im Auftrage des Bundesinnenministeriums oder der Luftsicherheitsbehörden der Länder durch private „Beliehene“ (unter polizeilicher Dienst- und Fachaufsicht) durchgeführt werden.
Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Passagier- und Gepäckkontrollen eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.
Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.
Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung von Passagier- und Gepäckkontrollen in einem Flughafen die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?
Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte sowie vom Kreis der Nutznießer ab. Da mit der Durchführung der Kontrollen betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Da der räumliche Wirkungsbereich hier auftragsgebunden begrenzt ist (und sich auf einen Flughafen beschränkt) und das Aufgabenspektrum qualifiziertes Sicherheitspersonal erfordert, ist Personalknappheit – und damit die Bildung von Kapazitätsengpässen – wahrscheinlich. Streiken die Sicherheitskräfte gar, können die entsprechenden Flüge notwendigerweise nur verzögert oder gar nicht durchgeführt werden (insofern keine anderen – ggf. staatlichen – Sicherheitskräfte vollumfänglich übernehmen).
Betrachtet man die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer, im Folgenden Sichtweise A genannt, so liegt keine Verwendungsrivalität vor. Auch innerhalb der Flugzeuge ist dies so (alle Passagiere profitieren gleichermaßen von der Schutzwirkung).
Ganz anders kann es da schon in der Abflughalle aussehen – wenn die Kontrollschleusen überlastet sind, kann der spät eintreffende Fluggast unter Umständen nicht mehr rechtzeitig vor Abflug kontrolliert werden und verpasst seinen Flug. Ebenso liegt Verwendungsrivalität bei Personalknappheit zwischen als Auftraggeber fungieren Behörden vor, da sie am Arbeitsmarkt um das private Sicherheitspersonal konkurrieren, das nach Anwerbung durch eine Gesellschaft damit anderen nicht mehr zur Verfügung steht. Die Betrachtung lediglich der am Flug direkt beteiligten Parteien als Nutznießer wird im Folgenden Sichtweise B genannt
Zusammenfassend kann aus unserer Sicht davon ausgegangen werden, dass Verwendungsrivalität aus gesamtgesellschaftlicher Sicht nicht vorliegt.
Aus Sicht des Betriebs auf einem Flughafen allerdings liegt Verwendungsrivalität sehr wohl vor, wenn ausreichend hoch qualifiziertes Personal knapp ist – was aus unserer Sicht dann der Fall ist, wenn nicht genügend Polizeikräfte zur Verfügung stehen oder die Schutzleistung privaten Dienstleistern übertragen wird.
Liegt also Verwendungsrivalität nicht vor – Sichtweise A, oder Sichtweise B ohne Personalknappheit –, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende-Gut scheiden aus, es bleiben Öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.
Liegt dagegen Verwendungsrivalität vor – Sichtweise B –, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben privates Gut und Allmende-Gut[1] zur Auswahl.
Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hier hängt es neben der Personalknappheits-Situation davon ab, wer als Nutznießer betrachtet wird.
Betrachtet man die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer, so kann (ähnlich wie bei Deichbau oder Landesverteidigung) niemand von der Nutzung der Schutzleistung ausgeschlossen werden – schließlich kann eine Bedrohung von Bürotürmen durch entführte Flugzeuge mittels vorbeugenden Kontrollmaßnahmen entweder gänzlich oder gar nicht verhindert werden – nicht aber selektiv nach dem Ort ihrer Lage oder der Zahlungsbereitschaft der Büromieter. Exkludierbarkeit liegt dann nicht vor.
Ein Flughafen wird entweder geschützt oder nicht (in diesem Fall können nach geltender Rechtslage keine gewerbsmäßigen Personenbeförderungen stattfinden). Betrachtet man die direkt am Flug beteiligten Parteien als Nutznießer (Sichtweise B), so gilt: Exkludierbarkeit auf einem geschützten Flughafen wäre unter Umständen denkbar: Die Fluggesellschaften können von der Flughafenbetreibergesellschaft ausgeschlossen werden, falls sie sich nicht an den Kosten der Kontrollen beteiligen wollen würden. Die Luftfahrtunternehmen müssen den Behörden die Passagierzahlen melden. Daraufhin erhalten diese von den Behörden (Bundespolizei oder Landesbehörden) Gebührenbescheide. Nach der Luftsicherheitsgebührenverordnung werden die Kosten für die Passagier- und Gepäckkontrollen durch die Fluggesellschaften bzw. Flugzeughalter getragen. Diese Gebühren legen diese dann üblicherweise über die Ticketpreise auf die Passagiere um. Und die (potenziellen) Fluggäste werden von der Nutzung ausgeschlossen, wenn sie nicht zur Zahlung des auf die Finanzierung der Schutzleistung entfallenden Anteils des Ticketpreises bereit wären. Die Fluggesellschaften hingegen können sich nicht gegenseitig und die Fluggäste können niemanden von der Nutzung ausschließen. Damit liegt bei derzeitiger Finanzierungs-Struktur (Exklusion über den Kaufpreis der Flugtickets) und Sichtweise B Exkludierbarkeit vor.
Liegt keine Exkludierbarkeit vor, weil die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer betrachtet wird (Sichtweise A), entfällt das Klubkollektivgut, und die Auswahl verengt sich auf das öffentliche Gut.
Betrachtet man nur die direkt am Flug beteiligten Parteien als Nutznießer (Sichtweise B) und nehmen wir damit das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an, sind zwei Fälle zu unterscheiden: Liegt keine Personalknappheit vor und damit weiterhin keine Verwendungsrivalität, handelt es sich um ein Klubkollektivgut. Liegt aber Personalknappheit vor, so wird die Schutzleistung ein privates Gut.
Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?
Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f).
Als öffentliches Gut liegen sowohl die Bereitstellungs- als auch die Finanzierungsverantwortung der Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr beim Staat. Dagegen wäre sie als Klubgut und als privates Gut von den Flughafenbetreibergesellschaften bereitzustellen. In ersterem Falle wäre sie über Beiträge zu finanzieren, im zweiten Falle über Marktpreise. Beide Fälle führen letztlich zu einer Finanzierung durch die Fluggäste.
[1] Anm.: Als Allmende-Gut könnte man die Schutzleistung betrachten, falls man bei der Verwendungsrivalität nur die direkt am Flug beteiligten Parteien betrachtet und Personalknappheit vorliegt (konkret die Fluggäste in der Schlangen an der überlasteten Kontrolle), man aber bei Exkludierbarkeit dann wieder die Gesellschaft als Ganzes betrachtet.
Quelle:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Bei Klubkollektiv- oder privaten Gütern sähen Ökonomen auch die Herstellung in ausschließlich privater Verantwortung. Bei der Passagier- und Gepäckkontrolle liegt die Herstellung oft in den Händen von seitens der Behörden (bspw. Bundespolizei) beauftragter privater Sicherheitsdienste unter Fachaufsicht und in Kooperation mit der Polizei. Was aber nun, wenn es sich um eine staatseigene oder gar staatliche Flughafenbetreibergesellschaft handelt – sollte die Herstellung der Schutzleistung dann in rein staatlicher Eigen-Ägide hergestellt werden oder sollte diese Dienstleistung an private Anbieter vergeben werden?
Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.
Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des kontrollierenden Personals. Für einfachere Tätigkeiten der Passagier- und Gepäckkontrolle wird ein mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich private und tendenziell günstigere Sicherheitskräfte mit bestätigter Zuverlässigkeit gut erfüllen können.[1]
Bei gravierenderen Zwischenfällen und einer hohen Bedrohungslage (etwa bedingt durch neue technische Möglichkeiten von Terroristen oder einer großen Zahl der Anschlagsversuche oder der Entwicklung ausgeklügelter Vorgehensweisen) werden ein relativ hoher Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche Kräfte die Aufgaben übernehmen. Da solche Lagen sich schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe solcher Kräfte unabdingbar.
Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.
Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[2]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Schutzes des Luftverkehrs nicht unerheblich, da aufgrund der Natur der Tätigkeit und der politischen Sensibilität auch für unterstützende Tätigkeiten die Posten Beaufsichtigung und Kontrolle nicht unterschätzt werden dürfen.
Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11).
Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.
Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Fluggastkontrolle mit den derzeitigen technischen Möglichkeiten (wie etwa der berührungsfreien Passagierkontrolle mittels Körperscanner) spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) zwar eine Rolle, ist aber weniger bedeutsam als früher (Notwendigkeit von Leibesvisitationen) oder bei anderen Schutzleistungen mit Machtmissbrauchspotenzial.
Die Gefahr einer Unterwanderung ggf. zu beauftragender privater Unternehmen durch organisierte Kriminalität – beispielsweise in den Bereichen Schmuggel oder Betäubungsmittelhandel – ist nicht von der Hand zu weisen. Es steht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in gewisser Höhe in Kauf nimmt, um zumindest eine direkte Fachaufsicht und stichprobenartige Kontrollen der Arbeit privater Dienstleister durch behördliches Personal gewährleisten zu können. Letzteres wird in der Praxis bspw. durch das unangekündigte und verdeckte Testen des privaten Sicherheitspersonals durch Kräfte der Bundespolizei umgesetzt.
Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Unterkunfts-Schutz hier in erster Linie principal agent- und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen könnten. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Redlichkeit, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit gibt.
Wettbewerbsbeschränkungen sind bei einer geringen Anzahl geeigneter Anbieter zwar denkbar, aber aus unserer Sicht nicht wahrscheinlich. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.
[1] Anm.: Anzumerken ist an dieser Stelle, dass es auch Tätigkeitsbereiche mit speziellem Anforderungsprofil gibt, die ein höheres Qualifikationsniveau sowie ständige Weiterbildung erfordern – etwa die Interpretation von Röntgenbildern. Diese in der Praxis ebenfalls oft von durch Unternehmen beschäftigten Luftsicherheitsassistenten wahrgenommene Tätigkeit kann nicht ohne Weiteres von Polizeibeamten oder anderen Staatsbediensteten – ohne eine entsprechend spezialisierte Zusatzausbildung – wahrgenommen werden.
[2] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.
Quellen:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.
Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:
Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr zwingend staatlich zu regeln, insofern man als Nutznießer die gesamte Gesellschaft und damit die Schutzleistung als öffentliches Gut betrachtet. Die Herstellung der Schutzleistung kann rein staatlich oder je nach Gewichtung der verschiedenen Kosten-Komponenten als Kooperationsmodell oder (unwahrscheinlicher) gänzlich privat gehandhabt werden. Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Staat für krisenhafte Reaktionen sowie für anspruchsvollere Aufgaben – abgesehen von solchen mit spezialisierter und nicht notwendigerweise in der Polizeiausbildung abgebildeter Aufgaben – , pro Private für einfachere Tätigkeiten sowie entsprechend spezialisierter Aufgaben), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Moderat ausgeprägt pro Staat) ab.
Betrachtet man dagegen als Nutznießer ausschließlich die direkt am Flug beteiligten Parteien, so wären Bereitstellung und Finanzierung rein privatwirtschaftlich zu regeln. Bei der Herstellung trifft dies ebenfalls zu, insofern die Flughafenbetreibergesellschaft nicht in staatlicher Hand wäre. In letzterem Falle käme es wiederum auf die Gewichtung der verschiedenen Kosten-Komponenten (s.o.) an.
Beim der ordnungspolitischen Betrachtung der Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr spielen also die Rahmenumstände bzgl. Bedrohungslage, Verfügbarkeit sowie Qualität der privaten Anbieter der Schutzleistung ebenso wie der politische Willensbildungsprozess (insbesondere bezüglich Grundannahmen zur Definition der Nutznießer sowie von Verfahrenspräferenzkosten) besondere Rollen.