Verwaltungswissenschaftlich – Sicherheits- und Kontrolldienste in öffentlichen Verkehrsmitteln

Beitrag merken und zu meinem Report hinzufügen

Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

In öffentlichen Verkehrsmitteln treffen füreinander unbekannte Menschen auf sehr engem, oft abgeschlossenem Raum aufeinander. Die Bedürfnisse der Fahrgäste an die persönliche Sicherheit sind damit sehr hoch. Dies gilt umso stärker, je mehr in der Öffentlichkeit über bekanntgewordene Fälle von Gewaltkriminalität in Bahnhöfen, Bussen und Bahnen debattiert wird. Die Herstellung einer objektiven Sicherheit sowie eines subjektiven Sicherheitsgefühls in öffentlichen Verkehrsmitteln berührt damit wesentlich das staatliche Interesse an der Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit und Ordnung, genauso aber auch das Geschäftsinteresse der öffentlichen oder privaten Verkehrsbetriebe. Denn schließlich ist Sicherheit ein maßgeblicher Faktor für die Attraktivität und damit die Nachfrage öffentlicher Verkehrsmittel. Um die Sicherheit im öffentlichen Nahverkehr zu erhöhen, wird oftmals auf privates Sicherheitspersonal zurückgegriffen. Diese verkehrsbetriebseigenen oder -fremden Sicherheitsdienste handeln auf Grundlage übertragener Hausrechte und können sich bei der Durchführung der verschiedenen präventiven Sicherheitsaufgaben einzig auf die so genannten Jedermannsrechte stützen. Damit gelten einerseits abgeminderte Maßstäbe an die staatliche Kontrolle der privaten Leistungserbringung. Andererseits handelt es sich jedoch bei den Verkehrsflächen (Bahnhöfe, Haltestellen usw.) um semi-öffentliche Räume, sodass private Sicherheitskräfte damit bisweilen bis in den öffentlichen Bereich vordringen (Kirsch, 2003, S. 53). Daraus resultiert sehr wohl eine staatliche Aufsichtspflicht. Dazu hat sich vielerorts eine Form der kooperativen Zusammenarbeit mit polizeilichen Einsatzkräften etabliert (Doppelstreifen). Vielfach wird in diesem Zusammenhang kritisch auf die Gefahr einer schleichenden Überlassung semi-öffentlicher bzw. öffentlicher Verkehrsräume an privates Sicherheitspersonal hingewiesen (u. a. Stienen, 2011, S. 199), die einen Verlust an staatlichen Kontrollansprüchen implizieren. Angesichts dessen, dass die Sicherheit im Verkehrsbereich für die Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit unverzichtbar ist und damit einen für den Staat strategisch relevanten Aufgabenbereich darstellt, ist diese Entwicklung einer „Präsenzzurückhaltung der Polizei“ (Stienen, 2011, S. 201) im Auge zu behalten.

 

Quellen: 

Kirsch, B. (2003). Private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum. Formen und Folgen der Zusammenarbeit mit der Polizei in Berlin und Frankfurt am Main. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.

Stienen, L. (2011). Privatisierung und Entstaatlichung der inneren Sicherheit. Erscheinungsformen, Prozesse und Entwicklungstendenzen. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Sicherheits- und Kontrolldienste in öffentlichen Verkehrsmitteln dienen dem Schutz der Fahrgäste vor Straftaten, dem Schutz des Eigentums der Verkehrsbetriebe, der Sicherstellung des Betriebs sowie auch der Fahrkartenkontrolle. Dieses breite Aufgabenportfolio umfasst Tätigkeiten, die über den polizeilichen Auftrag deutlich hinausgehen, sodass der Einsatz privater Sicherheitskräfte angezeigt ist. Andererseits sind den privaten Sicherheitskräften, die nicht über hoheitliche Eingriffsrechte verfügen, Grenzen gesetzt, die immer wieder den Ad hoc-Einsatz von Polizeikräften notwendig machen. Denn zum Vollzug der Schutzleistung sind die privaten Sicherheitskräfte nicht berechtigt, Polizeiaufgaben zu übernehmen, sondern allenfalls beauftragt, das Hausrecht ihrer Auftraggeber durchzusetzen. Im Gegensatz zu Polizisten sind sie in der Regel unbewaffnet und verfügen allein über die üblichen Notwehrrechte. Umso wichtiger ist es, dass sie hinsichtlich der Eigensicherung und der Kommunikation mit Fahrgästen professionell ausgebildet sind. Schließlich kommt es in diesem Rahmen immer wieder zu gewaltsamen Konflikt- und Eskalationsfällen zwischen Passagieren und Sicherheitsmitarbeitern. Die Polizeikräfte haben andersherum nicht in erster Linie keine Befugnisse, das Hausrecht des Verkehrsbetreibers durchzusetzen. Zur Zielerreichung eines ganzheitlichen Sicherheitsansatzes ist eine kooperative Zusammenarbeit zwischen den staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren in diesem Schutzleistungsbereich zielführend, wie sie in der Praxis bereits umgesetzt wird.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Im Zusammenhang mit der Durchführung dieser Schutzleistung kommt es vermehrt zu Konfliktfällen und tätlichen Angriffen auf das Sicherheits- und Kontrollpersonal. Weil bekannt ist, dass private Sicherheitskräfte nicht mit polizeilicher Autorität handeln dürfen, ist vorstellbar, dass sich hier mitunter Autoritätsprobleme einstellen, die einerseits konflikteskalierend wirken können und andererseits wiederum Kompetenzüberschreitungen seitens der Sicherheitskräfte hervorrufen können. Dass private Sicherheitsdienstleister bisweilen bemüht sind, über ihre Uniform und ihre Ausrüstung polizeiähnlich aufzutreten (Stienen, 2011, S. 198), zeugt von grundsätzlichen Akzeptanzproblemen. Denn wenn Sicherheitskräfte Werksgelände bewachen, so ist dies eine private Angelegenheit des jeweiligen Werkseigentümers, der damit legitimerweise sein Hausrecht ausübt. Wenn Sicherheitsdienste jedoch in den öffentlichen oder semi-öffentlichen Raum vordringen, stellt sich die Situation anders dar. Dies ist bei Sicherheits- und Kontrolldiensten im öffentlichen Nahverkehr bisweilen der Fall. In diesem Zusammenhang spielt eine mitausschlaggebende Rolle, dass diese Schutzleistung vielfach im semi-öffentlichen Raum erbracht wird, dadurch die rechtlichen Befugnisse umstritten und die öffentliche Aufmerksamkeit höher ist.

All dies macht deutlich, dass Sicherheits- und Kontrolldienste in öffentlichen Verkehrsmitteln und damit auch der Einsatz privater Sicherheitsdienstleister einer starken öffentlichen Wahrnehmung unterliegt. Das öffentliche Interesse und auch die mediale Aufmerksamkeit, die dem öffentlichen Nahverkehr im Allgemeinen entgegengebracht wird, gilt auch für die Gewährleistung der Sicherheit in diesem Bereich (Kirsch, 2003, S. 53). 

 

Quellen: 

Kirsch, B. (2003). Private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum. Formen und Folgen der Zusammenarbeit mit der Polizei in Berlin und Frankfurt am Main. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.

Stienen, L. (2011). Privatisierung und Entstaatlichung der inneren Sicherheit. Erscheinungsformen, Prozesse und Entwicklungstendenzen. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft.

Bei Sicherheits- und Kontrolldiensten in öffentlichen Verkehrsmitteln handelt es sich um eine Schutzleistung von mittlerer strategischer Relevanz, wenngleich diese Beurteilung maßgeblich davon abhängt, ob und in welchem Ausmaß Streifen im semi-öffentlichen oder öffentlichen Raum agieren. Selbiges gilt für die Spezifität dieser Schutzleistung. Aufgrund der zueinander komplementären Befugnisse ist damit eine kooperative Zusammenarbeit zwischen den staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren in diesem Schutzleistungsbereich zielführend, wie sie in der Praxis bereits umgesetzt wird.

Verwaltungswissenschaftlich – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen

Beitrag merken und zu meinem Report hinzufügen

Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Ob es sich um ein Fußballbundesligaspiel handelt, ein Konzert oder ein Volksfest, (Groß-)Veranstaltungen weisen aufgrund ihres hohen Publikumsverkehrs generell ein hohes Gefährdungspotenzial für gewalttätige Übergriffe auf und stellen ein weiches Ziel für kriminelle Handlungen sowie terroristische Angriffe dar. Veranstaltungsbesucher sind davor einerseits zu schützen; andererseits stellen sie zugleich auch selbst eine Quelle für Gefährdungen der Sicherheit und Ordnung dar. Weil die Durchführung und der sichere Besuch von kulturellen, sportlichen, religiösen oder politischen Veranstaltungen Ausdruck gesellschaftlicher sowie individueller Freiheit ist und einen Kernbereich öffentlicher Sicherheit und Ordnung berührt, ist dem Veranstaltungsschutz grundsätzlich eine große Bedeutung beizumessen. Zuletzt hat die Thematik des Schutzes von Großveranstaltungen im Zuge der jüngsten Terroranschläge auf Großveranstaltungen sowie des katastrophalen Unglücksfalls auf der Love Parade 2010 in Duisburg stark an öffentlicher Aufmerksamkeit und politischer Brisanz gewonnen. Die Veranstaltungssicherheit ist seither ein Kernthema auf der innen- und sicherheitspolitischen Agenda. Der Staat ist damit bestrebt, der ihm obliegenden Regulierungs- und Aufsichtsverantwortung gerecht zu werden.

Die Erfüllungsverantwortung für einen sicheren Veranstaltungsablauf, die Sicherheit und Unversehrtheit der Besucher liegt nach § 38 der Musterversammlungsstättenverordnung hingegen beim jeweiligen privaten oder öffentlichen Veranstalter bzw. Betreiber. Der Schutz und die Gefahrenvorsorge von privatwirtschaftlichen Veranstaltungen ist nicht primär die Erfüllungsaufgabe der Polizei, sondern die des jeweiligen Veranstalters (vgl. Bernhardt, 2017; S. 11f. Pitschas 2000, S. 163f.).  Als Gesetzgeber greift der Staat an dieser Stelle primär normierend und regulierend ein, indem er beispielsweise Auflagen hinsichtlich der veranstalterseitigen Beauftragung eines Ordnungsdienstes und/oder der Erstellung eines präventiven Sicherheitskonzept erteilt (siehe § 43 Musterversammlungsstättenverordnung). Der Veranstalter kann die verschiedenen Schutzleistungsaufgaben wiederum vertraglich geregelt an private Sicherheits- und Ordnungsdienste delegieren, ihm verbleibt jedoch die Kernverantwortung. Weil den privaten Sicherheitsakteuren keinerlei spezialgesetzliche Befugnisse zufallen und sie somit allein auf Grundlage der übertragenen Hausrechtsbefugnisse sowie Jedermannrechte agieren, gelten für die staatlichen Behörden vergleichsweise geringe Kontrollpflichten. Es ist jedoch im Interesse ihrer Regulierungsverantwortung, auf potenzielle Interessenkonflikte zwischen Betreibern und Sicherheits- und Ordnungsdiensten zu achten und entsprechende Rückwirkungen auf die Sicherheitsgewährleistung durch den Veranstalter zu antizipieren. Um Schnittstellenprobleme zu vermeiden und der Gefahr einer Verantwortungsdiffusion  vorzubeugen, ist eine  frühzeitige und enge Koordination und Abstimmung aller Sicherheitsakteure einer Veranstaltung über das Sicherheitskonzept, den  Rahmen der Sicherheitsgewährleistung, aber auch die Einsatzplanung unabdingbar (vgl. auch Pitschas 2000, S. 164). Unter dieser Bedingung kann der Veranstaltungsschutz als Beispiel einer gelungenen Kooperation zwischen staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren gelten.

 

Quellen: 

Bernhardt, H. (2017). Der Einsatz nichtstaatlicher Sicherheitskräfte bei Veranstaltungen Handbuch für Veranstalter, Betreiber von Veranstaltungsstätten und Führungskräfte der Sicherheitsdienste. Berlin: Beuth.

Pitschas, R. (2000). Polizei und Sicherheitsgewerbe. Rechtsgutachten zu verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Aspekten der Aufgabenverteilung zwischen Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen. BKA-Forschungsreihe, Bd. 50. Wiesbaden: Bundeskriminalamt. 

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Beim Schutz von Veranstaltungen wirken Polizei und private Sicherheits- und Ordnungsdienste oftmals arbeitsteilig nebeneinander. Während es die Aufgabe der Polizei ist, auf Grundlage hoheitlicher Befugnisse eigenverantwortlich Maßnahmen der konkreten Gefahrenabwehr zu ergreifen und die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sowie Verkehrsmaßnahmen durchzusetzen, übernimmt sie keine Zuständigkeit für die Sicherheitsaufgaben des Veranstalters. Diese Aufgaben, die etwa die Kontrolle an den Ein- und Ausgängen betreffen, werden stattdessen vom beauftragten privaten Dienstleister übernommen.  Zu deren Vollzug verfügen die Sicherheitskräfte über keine hoheitlichen Befugnisse bzw. Eingriffsrechte. Sie sind daher allein berechtigt, das übertragene Hausrecht ihrer Auftraggeber durchzusetzen. Im Gegensatz zu Polizisten sind sie unbewaffnet und agieren allein auf Grundlage der üblichen Jedermann- bzw. Notwehrrechte (vgl. auch Bernhardt, 2017, S. 66f.). Umso wichtiger ist es, dass sie hinsichtlich der Eigensicherung professionell qualifiziert sind. Darüber hinaus gelten die üblichen Standards der Unterrichtung bzw. Sachkundeprüfung nach § 34a Abs. 1a GewO. Die hier vermittelten Inhalte werden jedoch weder den Anforderungen des Sicherheitsdienstes noch des Ordnungsdienstes bei Veranstaltungen gerecht, sodass diesbezüglich weitere Schulungen erfolgen sollten. Spezifische Kompetenzen, Ausstattungen und Ressourcen sind für den Vollzug dieser Schutzleistung in der Regel nicht notwendig, sodass hinsichtlich des Tätigkeitsprofil der privaten Sicherheitsakteure von einer vergleichsweise geringen Spezifität ausgegangen werden kann. Eine Durchführung dieser Aufgaben durch private Akteure erscheint daher – auch vor dem Hintergrund der Ressourceneffizienz – als funktional. Hingegen sollten diejenigen Aufgaben, die mit dem Einsatz repressiver Mittel einhergehen und damit spezifische rechtliche Befugnisse voraussetzen, weiterhin allein den Polizeikräften vorbehalten sein. 

Es ist jedoch zu betonen, dass auch wenn Privatunternehmen hier operativ viele Sicherheitsaufgaben übernehmen,  die öffentlichen Behörden keinesfalls von der Gewährleistungspflicht befreit werden sollten, für die Veranstaltungssicherheit Sorge zu tragen (Pitschas, 2000, S. 168). 

 

Quellen: 

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29. November 2018 (BGBl. I S. 2666) geändert worden ist. (2018).

Bernhardt, H. (2017). Der Einsatz nichtstaatlicher Sicherheitskräfte bei Veranstaltungen Handbuch für Veranstalter, Betreiber von Veranstaltungsstätten und Führungskräfte der Sicherheitsdienste. Berlin: Beuth.

Pitschas, R. (2000). Polizei und Sicherheitsgewerbe. Rechtsgutachten zu verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Aspekten der Aufgabenverteilung zwischen Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen. BKA-Forschungsreihe, Bd. 50. Wiesbaden: Bundeskriminalamt.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Zuletzt haben die Geschehnisse auf der Love Parade in Duisburg im Jahr 2010 sowie die Terroranschläge von Paris, Manchester und Ansbach die Frage der Sicherheitsgewährleistung von (Groß-)Veranstaltungen wieder in das Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt und zugleich auch die Grenzen der Sicherheit verdeutlicht. Veranstalter, öffentliche Behörden, aber auch beauftragte private Dienstleister stehen damit unter einer starken gesellschaftlichen Beobachtung. Der Staat als Gesetzgeber ist verpflichtet, die öffentliche Sicherheit zu garantieren; ob er dieser Pflicht nachkommt, wird insbesondere auch anhand der Sicherheit von Veranstaltungen gemessen. Gerade in Anbetracht der jüngst vergangenen Ereignisse ist das gesellschaftliche Sicherheitsbedürfnis diesbezüglich stark gestiegen. Doch nicht allein die Veranstaltungssicherheit, sondern insbesondere auch die Thematik der Übernahme von Kosten, die durch den Veranstaltungsschutz entstehen, stand jüngst im Fokus der öffentlichen Debatte (vgl. insbesondere: Die Frage der privaten bzw. staatlichen Verantwortung wurde hier mit Bezug auf die Finanzierungspflicht für Polizeieinsätze im Rahmen kommerzieller Großveranstaltungen politisch diskutiert und rechtlich verhandelt (vgl. Bundestag 2018)).

Das Handeln von Polizei und Sicherheits- und Ordnungsdiensten beim Schutz von (Groß-)Veranstaltungen steht damit unter starker gesellschaftlicher Beobachtung. Grundsätzlich ist die Zusammenarbeit und Arbeitsteilung zwischen Polizei und privaten Sicherheitskräften und Mitarbeitern im Veranstaltungsordnungsdienst in diesem Feld jedoch gut etabliert und zählt zum gewohnten Alltagsbild. Daran, dass private Dienstleister hierin ein wesentliches Betätigungsfeld haben und vielfältige Tätigkeiten zur Sicherheit und Ordnung übernehmen, wird kaum mehr grundsätzlich Anstoß genommen. Es wird vielmehr anerkannt, dass private Dienstleister im Zusammenspiel mit öffentlichen Behörden und Veranstaltern einen unerlässlichen Beitrag zur Veranstaltungssicherheit leisten. Wie jüngst am vieldiskutierten Fall des Musikfestivals „Fusion“ deutlich wurde, kann hingegen auch an einer als zu stark empfundenen polizeilichen Präsenz auf einer öffentlichen Veranstaltung Anstoß genommen werden (vgl. Thurm, 21. Mai 2019). Dies verdeutlicht, dass je nach Veranstaltung unterschiedliche Interessenkonstellationen von Kommunen, Sicherheitsbehörden, Veranstaltern sowie Besuchern und Bürgern aufeinandertreffen. Eine Einschätzung der Akzeptanz für den Einsatz privater und öffentlicher Sicherheitsakteure bedarf somit der Einzelfallbetrachtung.

 

Quellen: 

Bundestag (2018). Polizeieinsatzkosten bei sogenannten Hochrisikospielen. Dokumentation des Wissenschaftlichen Dienstes. Abgerufen am 05.08.2019 von https://www.bundestag.de/resource/blob/554978/0c0f4add4d2e228971dc2386665d61b0/WD-10-012-18-pdf-data.pdf.

Thurm, F. (21. Mai 2019). Polizei lenkt im Streit um Fusion Festival ein. Abgerufen am 05.08.2019 von https://www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/2019-05/polizeieinsatz-fusion-festival-wasserwerfer-kompromiss.

Die Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen berührt einen Kernbereich der inneren Sicherheit. Aufgrund der damit einhergehenden hohen strategischen Relevanz obliegt dem Staat grundsätzliche eine Regulierungs- und Aufsichtsverantwortung. Die konkrete Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung für einen sicheren Veranstaltungsablauf liegt hingegen beim jeweiligen privaten oder öffentlichen Veranstalter bzw. Betreiber. Gleichwohl hat sich in der Praxis eine zielführende Zusammenarbeit zwischen staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren eingespielt, die deren unterschiedlichen spezifischen  Befugnissen sowie Verantwortlichkeiten gerecht wird.

Verwaltungswissenschaftlich – Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln

Beitrag merken und zu meinem Report hinzufügen

Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Private Haushalte, Zusammenschlüsse von Wohnungseigentümern und Wohnungsbaufirmen engagieren zunehmend private Sicherheitsdienstleister zum Schutz privater Wohnanlagen und Häuser bzw. zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung in Wohngebieten. Die damit verbundenen zeitlich begrenzten Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln berühren nicht unmittelbar den öffentlichen Raum, sondern gelten – wie etwa auch der Werkschutz – allein dem Schutz privaten Eigentums. Es handelt sich damit um eine Schutzleistung, die durch eine geringe strategische Relevanz gekennzeichnet ist. Diese Schutzleistung ist schließlich politisch vergleichsweise wenig brisant. Weder ist ihre Erfüllung für die Erreichung zentraler politischer Ziele unverzichtbar, noch besteht ihre Funktion in der Abwehr existentieller Staatsgefährdungen.

Insofern diese Schutzleistung von privaten Dienstleistern im Auftrag privater Auftraggeber erbracht wird und dabei keine Aufgaben im Rahmen des staatlichen Gewaltmonopols wahrgenommen werden, sind öffentliche Behörden nicht involviert. Damit stellt sich die Frage der demokratischen Kontrolle und Überwachung der Sicherheitskräfte im Fall dieser Schutzleistung nicht. Die Schutzleistung bedarf keiner gesonderten politischen Kontrolle über die allgemeine Regulierung des Sicherheitsgewerbes hinaus.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Die beauftragten Sicherheitskräfte vollziehen eigenständig Streifendienste und zeigen Präsenz vor Ort, um Einbrüchen oder Vandalismus präventiv vorzubeugen, das Entdeckungsrisiko für Straftäter zu erhöhen und gegebenenfalls direkt zu intervenieren. Über Streifen- und Interventionsdienste hinaus übernehmen sie auch Pförtnerdienste oder schalten Alarmanlagen auf. Zum Vollzug der Schutzleistung benötigen die Sicherheitskräfte keine hoheitlichen Befugnisse bzw. Eingriffsrechte. Sie sind daher nicht berechtigt, Polizeiaufgaben zu übernehmen, sondern allenfalls beauftragt, das Hausrecht ihrer Auftraggeber durchzusetzen. Im Gegensatz zu Polizisten sind sie unbewaffnet und verfügen allein über die üblichen Notwehrrechte. Umso wichtiger ist es, dass sie hinsichtlich der Eigensicherung professionell ausgebildet sind. Darüber hinaus gelten die für Wachschutzaufgaben üblichen Qualifikationsstandards. Spezifische Kompetenzen, Ausstattungen und Ressourcen sind für den Vollzug dieser Schutzleistung nicht notwendig, sodass von einer vergleichsweise geringen Spezifität ausgegangen werden kann.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Die Expansion privater Sicherheitsdienste zum Schutz privater Wohnanlagen wird in der medialen Berichterstattung als ein Symptom der Überlastung und des Rückzugs der Polizei gedeutet. Sie gilt damit als Indiz, dass viele Bürgerinnen und Bürger sich zur Befriedigung ihrer Sicherheitsbedürfnisse nicht mehr allein auf die Polizei verlassen, sondern zusätzlich privat Sicherheitsvorsorge leisten (vgl. Henzler, 23. April 2014; Frigelj, . Solange dieser Trend nicht zu einem Rückzug der Polizei aus dem öffentlichen Raum führt, ist dies zunächst einmal unbedenklich. Spätestens jedoch, wenn der Schutz privater Wohnungen durch Sicherheitsdienstleister dazu führt, dass eine Verdrängung der Täter in sozial schwächere Wohngegenden stattfindet, deren Anwohner sich den privaten Schutz nicht leisten können, sind gesellschaftliche Akzeptanzprobleme zu erwarten. Sofern mittel- bis langfristig ein Gefälle an Sicherheit entsteht, das die soziale Ungleichheit innerhalb der Bevölkerung widerspiegelt, entsteht auch hier politischer Regulierungsbedarf. Denn eine solche Entwicklung wäre mit dem Sozialstaatsprinzip, dem der Staat verfassungsrechtlich verpflichtet ist und das eine sozialgerechte Sozialordnung garantieren soll, nicht unmittelbar vereinbar. Folglich dürften sich Legitimitätsprobleme einstellen.

Wenngleich Sicherheitsdienstleister zunehmend private Wohnanlagen schützen, gilt unverändert die Erwartungshaltung, dass dies eigentlich die Aufgabe polizeilicher Kräfte sein sollte. So sind vereinzelt politische Stellungnahmen zu vernehmen, die zumindest eine weitere Ausweitung der Schutzleistung kritisch sehen und diese im Hinblick auf das staatliche Gewaltmonopol als „besorgniserregend“ oder als „alarmierendes Zeichen“ für den Rechtstaat betrachten. In diesem Zusammenhang wird sogleich von Gewerkschaftsseite ein Aufwuchs an Polizeikräften gefordert (vgl. etwa Theiner, 01. Februar 2016). Während private Streifendienste in Wohnvierteln für die Polizei mit Blick auf die Außenwirkung also einen Imageverlust bedeuten können, bieten diese den beauftragten Unternehmen die Gelegenheit, sich das Image eines bürgernahen Dienstleisters zu erarbeiten.

 

Quellen: 

Frigelj, K. ( https://www.welt.de/politik/deutschland/article117556357/Wenn-die-Buerger-eine-Ersatzpolizei-engagieren.html

Henzler, C. (23. April 2014). Private Sicherheitsdienste: Security am Gartenzaun. Abgerufen am 03.08.2019 von https://www.sueddeutsche.de/panorama/private-wachdienste-security-am-gartenzaun-1.1941487.

Theiner, J. (01. Februar 2016). Bürger wollen private Sicherheitsdienste: Sehnsucht nach Sicherheit in Grolland. Abgerufen am 02.08.2019 von https://www.weser-kurier.de/bremen/bremen-wirtschaft_artikel,-Sehnsucht-nach-Sicherheit-in-Grolland-_arid,1303516.html.

Bei Streifen-  und Interventionsdiensten in Wohnvierteln handelt es sich um eine Schutzleistung, deren Erfüllung in privatem Interesse liegt und die dementsprechend eine geringe strategische Relevanz aufweist. Weder ist ihre Erfüllung für die Erreichung zentraler politischer Ziele unverzichtbar, noch besteht ihre Funktion in der Abwehr existentieller Staatsgefährdungen. Der Staat trägt daher in diesem Fall weder die Gewährleistungs- noch die Erfüllungsverantwortung. Es handelt sich vielmehr um eine Schutzleistung, die in privater Hand verbleiben sollte. Gleichwohl ist aus staatlicher Sicht zu bedenken, dass dies seitens der Öffentlichkeit als Indiz eines Rückzugs der Polizei gedeutet wird und entsprechende Rückwirkungen auf die Legitimität des Staates zu erwarten sind.

Verwaltungswissenschaftlich – Videoüberwachung

Beitrag merken und zu meinem Report hinzufügen

Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Videoüberwachungen können als Mittel der Kriminalitätsprävention und -verfolgung verstanden werden. Sie sollen zum einen Bürgerinnen und Bürger davon abhalten, Straftaten zu begehen und gleichzeitig Beweismittel zur Aufklärung begangener Straftaten liefern. Daneben wird mit Videoüberwachungen die Verbesserung des subjektiven Sicherheitsempfindens bezweckt. Videoüberwachungen kommen dabei sowohl zu Eigensicherungszwecken öffentlicher Einrichtungen und Veranstaltungen zum Einsatz als auch zum Schutz öffentlicher Plätze und Bahnhöfe. Sie werden von staatlichen Behörden und privaten Unternehmen gleichermaßen eingesetzt. Angesichts der großen Bandbreite an Einsatzmöglichkeiten ist eine Einordnung der strategischen Relevanz an dieser Stelle nicht möglich. Da sich diese wesentlich aus dem spezifischen Schutzgut ergibt, das mittels einer Videoüberwachung überwacht werden soll, ist aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive eine allgemeine und kontextlose Bewertung weder möglich noch zielführend. 

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Grundsätzlich bedarf die Videoüberwachung öffentlicher Räume einer spezifisch hinreichenden Rechtsgrundlage, da mit ihr Grundrechtseingriffe einhergehen. Die Überwachung durch privatwirtschaftliche Unternehmen von öffentlich zugänglichen Räumen ist nur dann zulässig, wenn die Wahrnehmung des Hausrechts bzw. berechtigter Interessen dies erforderlich machen. In diesem Fall wird das Hausrecht oftmals auch an private Sicherheitsdienste delegiert, die sodann mit der Videoüberwachung beauftragt werden. Aber auch für öffentliche Behörden ist eine spezifische Ermächtigungsgrundlage nötig, in der die Videoüberwachung auf ihren Zweck festgelegt und sodann auf ihre Geeignetheit überprüft werden kann. Abgesehen von diesen spezifischen rechtlichen Voraussetzungen handelt es sich hierbei um eine Schutzleistung von vergleichsweise geringer Spezifität. So ist Videotechnik etwa universell einsetzbar. Spezifische Personalqualifikationen bedarf der Einsatz dieser Technik nicht; allerdings ist in jedem Fall ein Datenschutzbeauftragter zu benennen. Mit Blick auf das Kriterium der Spezifität besteht insofern nicht unmittelbar eine sachliche Notwendigkeit des Einsatzes spezifisch hochqualifizierter Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes.  

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Vor dem Hintergrund der Forderung nach mehr Sicherheit im kommunalen Raum wird das Thema der Videoüberwachung im öffentlichen Raum in Deutschland seit Beginn der 1990er Jahre öffentlich diskutiert. Erste entsprechende Gesetzgebungsprozesse folgten dann jedoch erst ab dem Jahr 2000 (Lanfer 2017, 78). Seither steht die Thematik der Videoüberwachung im Rahmen der Debatten um Kriminalität, Datenschutz und Bürgerrechte immer wieder im Fokus. Während seitens der Politik und auch von Teilen der Gesellschaft – nach dem Terroranschlag in Berlin im Jahr 2016 sprach sich eine Mehrheit von 60 Prozent für mehr Videoüberwachung öffentlicher Räume aus (Wichmann, 28.12.2016) – eine Ausweitung von Videoüberwachung gefordert wird, werfen kritische Stimmen immer wieder Fragen der rechtlichen Zulässigkeit, der Wirksamkeit und der Nebenfolgen von Videoüberwachungen im öffentlichen Raum auf. In diesem Zug wird vor der Gefahr eines Missbrauchs gespeicherter Daten gewarnt und Videoüberwachungen werden als Indiz eines heraufziehenden „Überwachungsstaats“ gewertet. Nicht nur von Nichtregierungsorganisationen und Teilen der Politik, sondern auch aus den Reihen der Justiz sowie der Polizei(-gewerkschaft), die angesichts neuer Überwachungstechniken einen Stellenabbau befürchten (GDP, 2015), wird mitunter die Legitimität und die Zweckmäßigkeit von Videoüberwachungen im öffentlichen Raum in Zweifel gezogen. Ein kritischer Einwurf lautet, dass es beim Einsatz von Videoüberwachung mitunter weniger um Kriminalitätsprävention oder -aufklärung gehe, sondern die Videoüberwachung primär einem ordnungspolitischen Zweck diene, der sich im Sinne von Verdrängung gegen gesellschaftliche Randgruppen richtet (Belina 2010, S. 124). Die mit Videoüberwachungen verbundenen Eingriffe in Persönlichkeitsrechte werden angesichts der Schutzwirkungen von Videoüberwachungen zudem mitunter als nicht verhältnismäßig erachtet. Dass sich auch private Sicherheitsdienste der Videotechnik bedienen, wird in diesem Zusammenhang vergleichsweise skeptisch beäugt.

Quellen:

Wichmann, M. (28.12.2017). Mehrheit der Bürger spricht sich nach Anschlag von Berlin für mehr Polizei und Videoüberwachung aus. Abgerufen am 03.06.2019 von https://yougov.de/news/2016/12/28/mehrheit-der-burger-spricht-sich-nach-dem-anschlag/

Belina, B. (2010). Sicherheit durch Technik? Zur Videoüberwachung öffentlicher Räume. In L. Hatzelhoffer, M.  Lobeck, W.  Müller & C-C. Wiegandt (Hrsg.), E-Government und Stadtentwicklung (S. 115-128). Berlin et al: Lit.

GdP – Gewerkschaft der Polizei (2015): Videoüberwachung kann Polizisten nicht ersetzen. Presseerklärung vom 13. Juli 2015. Abgerufen am 04.06.2019 von  https://www.gdp.de/gdp/gdp.nsf/id/p50705b

Lanfer, J. (2017).  Das Politikfeld Innere Sicherheit. In D. Grunow (Hrsg.), Implementation in Politikfeldern (S. 55-99). Springer: Wiesbaden.

Während es sich bei Videoüberwachungen um eine Schutzleistung handelt, die von vergleichsweise geringer Spezifität gekennzeichnet ist, ist angesichts der großen Vielfalt an potenziellen Einsatzmöglichkeiten eine allgemeine Einordnung der strategischen Relevanz weder möglich noch zielführend. Bei der Beurteilung der Frage, ob und inwiefern private Sicherheitsdienstleister sich dieser Technik gegebenenfalls auch im öffentlichen Raum sollten bedienen dürfen, sind jedoch in jedem Fall starke Legitimitätsvorbehalte seitens der Öffentlichkeit in Rechnung zu stellen.