Volkswirtschaftlich

Volkswirtschaftlich – Sicherheits- und Kontrolldienste in öffentlichen Verkehrsmitteln

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Aus wirtschaftspolitischer– genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung Sicherheits- und Kontrolldienste in öffentlichen Verkehrsmitteln erörtert.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in Bezug auf den Kontrolldienst die Betreibergesellschaften des öffentlichen Nahverkehrs, genauer von Untergrundbahnen, Straßen- und Stadtschnellbahnen sowie des Linienbus-Verkehrs; in Bezug auf den Sicherheitsdienst zusätzlich die Fahrgäste.

Die Schutzleistung umfasst neben der Fahrkartenkontrolle (Kontrolldienst) eine Reihe unterschiedlicher Aufgaben im Bereich Sicherheitsdienst. Dazu zählen neben der allgemeinen Sicherstellung geordneter Abläufe insbesondere der Schutz des Eigentums der Betreibergesellschaft (etwa vor Vandalismus oder Verschmutzung), der Schutz der Fahrgäste vor Gefahren durch Unfälle und Straftäter, und Hilfeleistung in medizinischen und anderen Notfällen. Dazu kommen Randtätigkeiten wie das Erteilen von Auskünften sowie Unterstützung hilfebedürftiger (insbesondere körperlich eingeschränkter) Fahrgäste. Kooperationen mit behördlichen Sicherheitskräften sind die Regel.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Streifen- und Interventionsdiensten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung eines Kontroll- und Sicherheitsdienstes in einem öffentlichen Verkehrsmittel die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ an dieser Schutzleistung?

In Bezug auf den Kontrolldienst kann man zwar zumindest bezüglich der unmittelbaren Wirkung von einer Verwendungsrivalität ausgehen – Kontrollen können von einem Team zu einem gegebenen Zeitpunkt jeweils nur in einem Fahrzeug durchgeführt werden, während in anderen Fahrzeugen Schwarzfahrer unbehelligt bleiben. In Bezug auf den Sicherheitsdienst gilt dies ebenfalls. Reisende in anderen Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs haben unmittelbar nichts davon, dass in anderen Fahrzeugen kontrolliert und patrouilliert wird.

Allerdings wirken mittelbare Effekte auch in anderen Fahrzeugen, da die Kontroll- und Sicherheitsdienste bewusst für die Reisenden möglichst unvorhersehbar eingesetzt werden.[1] So kann sich kein Schwarzfahrer sicher fühlen, und Straftäter, die Sachbeschädigungen begehen oder Personen belästigen, bestehlen oder körperlich bedrängen wollen, müssen ständig mit dem Eingreifen der Sicherheitskräfte rechnen. Auch innerhalb des Fahrzeuges spielt die Rivalität keine Rolle – alle Mitfahrenden werden in gleicher Weise kontrolliert und sind in gleicher Weise geschützt.

Zusammenfassend kann aus unserer Sicht davon ausgegangen werden, dass Verwendungsrivalität vornehmlich nicht vorliegt.

Liegt also Verwendungsrivalität nicht vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende-Gut scheiden aus, es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hier hängt es davon ab, wer als Nutznießer betrachtet wird.

Betrachtet man die Betreibergesellschaften als Nutznießer, so gilt: Diese können andere ausschließen, und dies ist auch der typische Fall. Selten werden dieselben Kontrolleure und Ordner beispielsweise sowohl in den Bussen der einen und den S-Bahnen der anderen Gesellschaft einsetzt werden. Nehmen wir das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf eines – das Klubkollektivgut.

Betrachtet man hingegen die Fahrgäste als primäre Nutznießer, gälte bis zu einem gewissen Grade das Gegenteil – niemand mit einem Fahrschein kann vom Nutzen ausgeschlossen werden, insofern die Person sich an die Beförderungsbedingungen und das Hausrecht hält. Alle Fahrgäste profitieren[2] von den Vorteilen des Sicherheitsdienstes – mittelbar aufgrund des Präventions-und Abschreckungseffektes gegenüber Straftätern sogar diejenigen, die sich auf anderen Fahrzeugen befinden. Nehmen wir das Kriterium der Exkludierbarkeit unter diesem Gesichtspunkt als doch nicht gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen ebenfalls auf eines – diesmal auf das öffentliche Gut. Argumentiert man hingegen so, dass die Exklusion über den (Nicht-)Kauf eines Fahrscheines stattfindet – mithin Fußgänger, Fahrrad- und Autofahrer weder in den Genuss der Schutzleistung kommen müssen noch können –, so wären wir wieder beim Klubkollektivgut. Wir gehen im Folgenden von dieser Gutseigenschaft aus.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.). Da es sich unserer Auffassung nach dagegen um ein Klubkollektivgut handelt, und eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden ist, ist die Bereitstellungsverantwortung für die Schutzleistung nicht beim Staat anzusiedeln (insofern es sich nicht um eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft handelt).

Die Finanzierung der Schutzleistung über Beiträge ist die angemessene Wahl. Dies geschieht in praktischer Form über einen Anteil des Ticket-Preises.

[1] Anm.: Hierbei handelt es sich jedoch nicht um externe Effekte im engeren Sinne. Die Wirkung sowohl auf Reisende innerhalb des kontrollierten Fahrzeugs als auch auf die in allen anderen Fahrzeugen wird aufgrund der Entscheidung der Betreibergesellschaft bzgl. des Personaleinsatzes erzielt. Betroffen sind also je nach Sichtweise ausschließlich an der Entscheidung Beteiligte (die Betreibergesellschaft) oder ausschließlich Unbeteiligte (die Fahrgäste). Externe Effekte dagegen wären die Auswirkungen der Entscheidung Beteiligter auf Unbeteiligte.

[2] Anm.: Gemeint sind an dieser Stelle rechtstreue Fahrgäste mit gültigem Fahrschein. Mit Straftätern sind wiederum nicht Schwarzfahrer gemeint – obwohl dies derzeit als Straftat und nicht als Ordnungswidrigkeit klassifiziert ist –, sondern Personen, die Sachbeschädigungen, Diebstähle und Rohheitsdelikte begehen.

 Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei Sicherheits- und Kontrolldiensten in öffentlichen Verkehrsmitteln liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung oft in den Händen der Betreibergesellschaft, die heute meist privatwirtschaftlich organisiert ist. Was aber nun, wenn es sich stattdessen um eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft handelt – sollte die Herstellung der Schutzleistung dann in Eigen-Ägide hergestellt werden, oder sollte diese Dienstleistung an private Anbieter vergeben werden?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Personals des Sicherheitsdienstes. Für einfachere Tätigkeiten wie Ticketkontrolle, deeskalierende und vermittelnde Gespräche und Ähnliches wird ein einfaches bis mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich zuverlässige private und damit tendenziell günstigere Sicherheitskräfte gut erfüllen können. Etwas komplexer kann sich das Anforderungsniveau im Sicherheitsdienst gestalten, wenn beispielsweise mehrere Personen beteiligt sind, die Verursacher einer Störung nicht eindeutig auszumachen sind, oder plötzlich gar Tumultlagen[1] beim Aufeinandertreffen mit aggressiven Gruppen entstehen.

In solchen Fällen wird ein vergleichsweise höherer Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche oder private Kräfte mit einem höheren höherer Ausbildungs- und Qualifikationsniveau die Aufgaben übernehmen. Hier ist aus Kostensicht eine genauere Prüfung notwendig, ob staatliche oder private Beschäftigte (gleichen Ausbildungs- und Qualifikationsstands) die effizientere Wahl sind.

Transaktionskosten fallen für eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft vor allem dann an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Sicherheits- und Kontrolldienstes im Vergleich bspw. zu Sicherheitsdienstleistungen in Flüchtlingsunterkünften weniger erheblich, da die Natur der Tätigkeit im Gegensatz zu anderen Schutzleistungen weniger politischen Zündstoff birgt, und weder die Vergabe noch die Fachaufsicht vor vergleichbare Herausforderungen stellen.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Zwar spielt die Wahrung des Neutralitätsgebots eine nicht unwichtige Rolle bei der Erbringung der Sicherheits- und Kontrolldienste – insbesondere darf nicht unzulässig diskriminiert werden –, jedoch ist nicht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in Kauf nehmen würde, die beispielsweise durch eine Tätigkeit teurerer staatlicher Beschäftigter entstehen würden. In anderen Worten: Nur wenige Fahrgäste würden vermutlich einen etwas höheren Ticketpreis zahlen wollen, mit dem sie sich den Einsatz staatlicher Ticket-Kontrolleure und Sicherheitskräfte „für einfachere Aufgaben“ erkaufen würden.[2]

Marktversagen ist bei der hier betrachteten aus unserer Sicht Schutzleistung nicht wahrscheinlich.

 

Quellen:

[1] Da sich solche Lagen sich schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe von Sicherheitskräften unabdingbar, die schnell und angemessen bis zu einem gewissen Eskalations- und Komplexitätsgrad eingreifen können. Wird dieser Grad überschritten oder eine strafrechtliche Verfolgung notwendig, sind staatliche Polizeikräfte gefordert. Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis einerseits in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.

[2] Verfahrenspräferenzkosten spielten allerdings eine möglicherweise entscheidende Rolle, wenn die Streifen mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Sicherheits- und Kontrolldiensten keine Staatsaufgabe, wenn die Betreibergesellschaft des öffentlichen Nahverkehrs keine staatliche oder staatseigene ist. Die Finanzierung sollte über Beiträge erfolgen. Handelt es sich um eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft, ist die Bereitstellung – also die Sicherstellung der Erbringung der Schutzleistung – zwar doch wiederum Staatsaufgabe, jedoch bleibt auch hier die Finanzierung über Beiträge der Fahrgäste (und nicht etwa über Steuergelder) die angemessene Form.

Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf übliche Rechte (Hausrecht, Notwehr und Nothilfe, Jedermannsrecht usw.) vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen.

Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen die örtlichen Rahmenumstände bezüglich der Anbieter am Markt eine Rolle. Sind seriöse Anbieter vorhanden, sprechen die oben erörterten Kostenbetrachtungen in der Regel für die Vergabe der Schutzleistung an private Unternehmen.

Von BIGS, vor

Volkswirtschaftlich – Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Sicherheit und Ordnung bei (Groß-)Veranstaltungen“ erörtert.

Die Schutzleistung umfasst Tätigkeiten des Sicherheits- sowie des Veranstaltungsordnungsdienstes, die eine Vielfalt von Aufgaben umfassen. Dazu gehören die Lenkung des fließenden sowie die Überwachung des ruhenden Verkehrs auf dem Veranstaltungsgelände, Zugangskontrolle inkl. von Karten-Kontrolle und ggf. Entwertung sowie der Kontrolle anderer Zugangsberechtigungen (bspw. Akkreditierungen), und der Kontrolle (i.d.R. durch den Sicherheitsdienst) auf Waffen und gefährliche Gegenstände. Dazu kommen Platzanweisungen und Steuerung von Menschenströmen, Verhinderung der Überfüllungen von Bereichen, Ansprache zwecks Freihaltung von Flucht- und Rettungswegen und Engpässen, Hilfeleistungen bei Evakuierung, sowie ggf. Bergung hilfloser oder körperlich eingeschränkter Personen. Weiterhin gehört übernimmt der Sicherheitsdienst (anders als der reine Ordnungsdienst) das Durchsetzen des Hausrechts sowie der Hausordnung und weitere Dienstleistungen, die unter § 34a GewO einzuordnen sind (vgl. Bundesverband der Sicherheitswirtschaft., o. J.), zu den Aufgaben. Kooperationen mit behördlichen Sicherheitskräften sind die Regel.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind einerseits die Veranstalter, sowie andererseits die Besucher der Veranstaltung.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Veranstaltungsdiensten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

[1] Anm.: Wie die Diskussion um die Ausrichtung des linksalternativen Fusion-Festivals 2019 auf dem Flugplatz Müritz Airpark jüngst und die Kooperation mit und Aufgaben der Polizei auf dem Gelände sowie ihre Notfallpläne zeigte, gibt es jedoch auch Ausnahmen.

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft. (o. J.). Partner für professionellen Veranstaltungsordnungsdienst (VOD). Abgerufen am 11. Januar 2019 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW-VOD-Broschuere-zum-Versand.pdf

Tagesspiegel (22.05.2019). Polizei reagiert auf Kritik an Einsatz-Plänen. https://www.tagesspiegel.de/gesellschaft/panorama/fusion-festival-2019-polizei-reagiert-auf-kritik-an-einsatz-plaenen/24367164.html. Zuletzt abgerufen 01. August 2019.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung eines Sicherheits- und Ordnungsdienstes bei einer (Groß-) Veranstaltung die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ an dieser Schutzleistung?

Betrachtet man vor allem die Veranstalter als Nutznießende (Fall 1), so besteht bei Großveranstaltungen durchaus eine gewisse Verwendungsrivalität. Zum betreffenden Zeitraum – beispielsweise dem Wochenende eines Festivals – ist der Personalmarkt für Sicherheits- und Ordnungskräfte im Veranstaltungsdienst nicht nur lokal, sondern oft regional regelmäßig vollumfänglich ausgeschöpft. Betrachtet man dagegen vor allem die Veranstaltungsbesucher als Nutznießende, ist Verwendungsrivalität dagegen zu verneinen. Jeder Besucher wird – so nicht diskriminiert wird – gleichermaßen kontrolliert und geschützt. Zusammenfassend kann aus unserer Sicht davon ausgegangen werden, dass Verwendungsrivalität im Fall 1 in Bezug auf Großveranstaltungen vorliegt, im Fall 2 dagegen nicht.

Liegt dagegen Verwendungsrivalität im Fall 1 vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben Privates Gut und Allmende-Gut zur Auswahl.

Liegt dagegen Verwendungsrivalität im Fall 2 nicht vor, scheiden Privates Gut und Allmende-Gut aus, es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? In Fall 1 können Veranstalter – diesmal unabhängig von der Größe der Veranstaltung, hier trifft das also auch auf jede Dorf-Diskothek zu – andere Veranstalter zum Zeitpunkt der Veranstaltung von der Nutzung des Personals ausschließen. Exkludierbarkeit liegt vor. Betrachten wir den Veranstaltungsbesucher als Nutznießer (Fall 2), so liegt ebenfalls Exkludierbarkeit vor. Die Exklusion erfolgt über den Nichtverkauf von Eintrittskarten – nur Besucher werden vom Sicherheits- und Ordnungspersonal kontrolliert oder geschützt werden, nicht aber beispielsweise außerhalb eines Festival-Geländes auf Klappstühlen der Musik lauschende „Zaungäste“.

Nehmen wir somit das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf eines – im Fall 1 auf das Private Gut, im Fall 2 auf das Klubkollektivgut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.). Da es sich bei der betrachteten Schutzleistung unserer Auffassung nach dagegen je nach Sichtweise um ein Privates Gut oder ein Klubkollektivgut handelt und eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden ist, ist die Bereitstellungsverantwortung nicht[1] beim Staat anzusiedeln.

Die Finanzierung der Schutzleistung ist im Fall 1 über Marktpreise zu regeln. Hier handelt es sich um die von den Veranstaltern zu zahlende Löhne an Sicherheits- und Ordnungspersonal bzw. Personalagenturen, diese werden dann über die Eintrittskartenpreise an die Veranstaltungsbesucher weitergegeben. Im Fall 2 sind Beiträge ist die angemessene Wahl. Dies geschieht in praktischer Form ebenfalls über einen Anteil des Eintrittskartenpreises.

[1] Anm.: Dies bezieht sich jedoch nicht auf die Absicherung des öffentlichen Raumes um das Veranstaltungsgelände herum, Zu- und Fluchtwege, das Eingreifen in besonderen Lagen auch auf dem Veranstaltungsgelände beispielsweise bei einem Anschlag usw. Ob eine Beteiligung des Veranstalters an den durch die staatlichen zusätzlichen Schutzleistungen entstehenden Kosten – also der Finanzierung – angemessen ist, wird beispielsweise im Kontext gewinnorientierter Großveranstaltungen wie Fußballspielen derzeit – auch juristisch, zwischen der Deutschen Fußball Liga (DFL) und der Freien Hansestadt Bremen  – ausgehandelt.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei der Schutzleistung „Sicherheit und Ordnung bei (Groß-) Veranstaltungen“ liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung in den Händen des Veranstalters. Was aber nun, wenn es sich bei diesem um eine staatliche oder staatseigene Betreibergesellschaft handelt – sollte die Herstellung der Schutzleistung dann in Eigen-Ägide hergestellt werden, oder sollte diese Dienstleistung an private Anbieter vergeben werden?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Personals des Sicherheits- und Ordnungsdienstes. Für einfachere Tätigkeiten wie Kartenkontrolle, deeskalierende und vermittelnde Gespräche und Ähnliches wird ein einfaches bis mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich zuverlässige private und damit tendenziell günstigere Sicherheits- und Ordnungskräfte gut erfüllen können. Etwas komplexer kann sich das Anforderungsniveau der Schutzleistung gestalten, wenn beispielsweise mehrere Personen beteiligt sind, die Verursacher einer Störung nicht eindeutig auszumachen sind oder plötzlich gar Tumultlagen[1] beim Aufeinandertreffen mit aggressiven Gruppen entstehen.

In solchen Fällen wird ein vergleichsweise höherer Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche oder private Kräfte mit einem höheren höherer Ausbildungs- und Qualifikationsniveau die Aufgaben übernehmen. Hier ist aus Kostensicht eine genauere Prüfung notwendig, ob staatliche oder private Beschäftigte (gleichen Ausbildungs- und Qualifikationsstands) die effizientere Wahl sind.

Transaktionskosten fallen für staatliche oder staatseigene Veranstalter vor allem dann an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Veranstaltungsdienstes nicht sehr erheblich, da die Natur der Tätigkeit im Gegensatz zu anderen Schutzleistungen wenig politischen Zündstoff birgt und weder die Vergabe noch die Fachaufsicht vor besondere Herausforderungen stellen.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Zwar spielt die Wahrung des Neutralitätsgebots eine nicht unwichtige Rolle bei der Erbringung der Veranstaltungsdienste – insbesondere darf nicht unzulässig diskriminiert werden –, jedoch ist nicht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in Kauf nehmen würde, die beispielsweise durch eine Tätigkeit teurerer staatlicher Beschäftigter entstehen würden. In anderen Worten: Nur wenige Festival-Besucher würden vermutlich einen höheren Kartenpreis zahlen wollen, mit dem sie sich den Einsatz staatlicher Eintrittskarten-Kontrolleure und Sicherheitskräfte „für einfachere Aufgaben“ erkaufen würden.[2]

Marktversagen ist bei der hier betrachteten Schutzleistung aus unserer Sicht nicht wahrscheinlich.

[1] Anm.: Da sich solche Lagen schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe von Sicherheitskräften unabdingbar, die schnell und angemessen bis zu einem gewissen Eskalations- und Komplexitätsgrad eingreifen können. Wird dieser Grad überschritten oder eine strafrechtliche Verfolgung notwendig, sind staatliche Polizeikräfte gefordert. Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis einerseits in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.

[2] Anm.: Verfahrenspräferenzkosten spielten allerdings eine möglicherweise entscheidende Rolle, wenn die Sicherheitsdienst-Mitarbeiter mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Veranstaltungsdiensten keine Staatsaufgabe, wenn der Veranstalter kein staatlicher oder staatseigener ist. Die Finanzierung sollte über umgelegte Personalmarktpreise bzw. Beiträge in Form anteiliger Kartenpreise erfolgen. Handelt es sich um einen staatlichen oder staatseigenen Veranstalter, ist die Bereitstellung – also die Sicherstellung der Erbringung der Schutzleistung – zwar doch wiederum Staatsaufgabe, jedoch bleibt auch hier die Finanzierung über Beiträge der Besucher (und nicht etwa über Steuergelder) die angemessene Form.

Ist der Veranstalter ein privater, so liegt die Herstellungsverantwortung der Schutzleistung in privaten Händen.

Die Frage der Herstellung ist im Falle eines staatlichen oder staatseigenen Veranstalters ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf übliche Rechte (Hausrecht, Notwehr und Nothilfe, Jedermannsrecht usw.) vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen die örtlichen Rahmenumstände bezüglich der Anbieter am Markt eine Rolle. Sind seriöse Anbieter vorhanden, sprechen die oben erörterten Kostenbetrachtungen in der Regel für die Vergabe der Schutzleistung an private Unternehmen.

Von BIGS, vor

Volkswirtschaftlich – Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln erörtert.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind Eigentümer geschützter Liegenschaften. In erster Linie sind das private Haushalte, seltener (da nicht häufig in Wohnvierteln gelegen) aber auch Unternehmen oder gar Behörden. Typischerweise werden Liegenschaften dieser Nutznießer zum Zwecke der Einbruchprävention und nötigenfalls Intervention bestreift, zusätzlich können Einbruchmeldeanlagen gewartet, aufgeschaltet und überwacht werden (ggf. inkl. Telefon- und Anrufdienst[1]). Weiterhin kann bei Beobachtung verdächtiger Sachverhalte die Polizei informiert werden, und ihr (in selteneren Fällen) bei Interventionen im Rahmen des § 127 der Strafprozessordnung („Jedermannrecht“) vorläufig festgenommene Straftäter übergeben werden. Weitere zusätzliche Dienstleistungen wie Randaufgaben in Urlaubszeiten (Leeren der Briefkästen, Vortäuschen der Anwesenheit der Bewohner usw.) und Personenbegleitdienste können die Schutzleistung ergänzen und richten sich in der Regel ausschließlich an private Haushalte.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Streifen- und Interventionsdiensten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte und was ggf. zu beachten wäre.

 

[1] Anm.: Dies kann etwa „niedrigschwelligere“ Notrufnummern einschließen, die angerufen werden können, wenn vom Kunden ein Notruf bei der Polizei als möglicherweise ungerechtfertigt empfunden wird – etwa bei der Überprüfung einer Alarmauslösung, bei der ein Fehlalarm als nicht unwahrscheinlich angenommen wird. Ferner kann nach Alarmauslösung durch eine Einbruchmeldeanlage oder einen Notfallknopf ein Kontrollanruf erfolgen, bei dem der Angerufene vorher vereinbarte Codewörter verwenden muss, um zu entwarnen. So kann eine fälschliche Entwarnung unter Zwang vermieden werden.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung eines Streifen- und Interventionsdienstes in einem Wohnviertel die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte ab. Da mit der Durchführung der Streifen betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Aufgrund der notwendigen Kenntnisse praktischer Umsetzung geltenden Rechts in etwas komplexeren Situationen ist eine über die Anforderungen des üblichen Objektschutzes hinausgehende Mindestqualifikation des einzusetzenden Personals anzunehmen. (Hier wäre neben schneller Situationseinschätzung bei Antreffen unbekannter Personen auf betreuten Grundstücken vor allem an Aufgaben zu denken, die eine Beleihung voraussetzen. Das „Jedermannsrecht“ mit seinen Beschränkungen und Voraussetzungen nach § 127 Strafprozessordnung hingegen ist Gegenstand der grundlegenden Unterrichtung nach § 34a Abs. 2 GewO Nr. 1. Seine verinnerlichte Kenntnis stellt also keine höhere Mindestqualifikation dar, wenn auch in der Praxis bisweilen Kompetenzüberschreitungen zu beklagen sind, die manchmal gar strafrechtliche Tatbestände wie den der Nötigung darstellen können. Hier wird erneut die Bedeutung eines verantwortungsvollen Qualitätsmanagements seitens betrauter Sicherheitsunternehmen deutlich.) Geeignetes Personal wird also in begrenzterem Maße zur Verfügung stehen als für einfachere Tätigkeiten wie etwa das Bestreifen von Firmengeländen.

Andererseits nutzt die Schutzleistung in räumlicher Nähe auch den Eigentümern von Liegenschaften, die nicht Auftraggeber der Schutzleistung sind – also liegt eine positive Externalität vor (mehr dazu s.u.).

Liegt also Verwendungsrivalität vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hierfür muss genauer betrachtet werden, wer denn hier überhaupt der Nutznießer ist.

Die  unmittelbaren Nutznießer sind die beauftragenden Kunden. Mittelbare Nutznießer sind – wenn auch in geringerem Maße – eigentlich unbeteiligte Anlieger, bei denen aufgrund eines gewissen Abschreckungseffekts aufgrund der Präsenz der Streifen ebenfalls weniger häufig eingebrochen wird. Da aber aufgrund der Kleinräumigkeit wohl der „Exklusivitäts“-Effekt diesen Mitnahme-Effekt überwiegt – andere Nachbarschaften und Stadtteile können nicht gleichzeitig von der beauftragten Streife aufgesucht werden – nehmen wir das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an. Damit verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf einen – das private Gut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f.). Da eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden ist, ist die Bereitstellungsverantwortung nicht beim Staat anzusiedeln. Aufgrund der Zuordnung der Schutzleistung zum Typ der privaten Güter ist eine Finanzierung über Marktpreise angemessen.

 

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei Streifen- und Interventionsdiensten in Wohnvierteln liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung in privaten Händen – staatliche Sicherheitskräfte werden private Liegenschaften typischerweise nur anlass- bzw. einsatzbezogen aufsuchen, bspw. nach Notrufen.

Eine Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich allenfalls noch aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben. Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall keine Rolle – allenfalls infrage kämen Verfahrenspräferenzkosten. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.

Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Durchführung von Streifen- und Interventionsdiensten in Wohngebieten spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn die Streifen mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden.

Relevant werden könnte das, falls zukünftig vom Gesetzgeber eine Erweiterung dieser Kompetenzen – etwa hin zur Ermöglichung von Ausweiskontrollen oder der Erteilung von Platzverweisen – in Erwägung gezogen werden sollte. Auch denkbar wäre eine Änderung der Lage beispielsweise beim wiederholten Auftreten von Kompetenzüberschreitungen durch private Streifen, die zu negativer Berichterstattung führte. In diesen Fällen wäre zu vermuten, dass ein Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in Kauf nehmen würde, um diese derzeit von privaten Auftragnehmern durchgeführten Streifen stattdessen in behördliche Hände zu legen.

Relevanter in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – ist die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.

 

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Streifen- und Interventionsdiensten in Wohngebieten zwingend privatwirtschaftlich zu regeln, insofern auch die Herstellung privat erfolgt. Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf das Jedermannsrecht vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen.

Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.

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Volkswirtschaftlich – Videoüberwachung

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Videoüberwachung“ erörtert.

Hierunter verstehen wir videokameragestützte Überwachung von Abschnitten des öffentlichen oder öffentlich zugänglichen (vgl. § 6b Abs. 1 BDSG, 2017) Raumes zwecks Kriminalprävention durch Abschreckung und Steigerung des Taterkennungsrisikos, sowie der Unterstützung der Repression durch Beweismittelsicherung, hier insbesondere der Ermittlungen und Strafverfolgung im Nachgang begangener Straftaten und ggf. Ordnungswidrigkeiten. Bei der betrachteten Schutzleistung geht es ausschließlich um offene Videoüberwachung, auf die – i.d.R. mittels Beschilderung – hingewiesen wird, nicht also um verdeckte Überwachungsmaßnahmen. Zu den Tätigkeiten gehört die optische Beobachtung, Wahrnehmung und anlassbezogen gezielte Überwachung (Vergrößerung und Verfolgung von Bildausschnitten), sowie ggf. die Benachrichtigung von Polizei oder privaten Sicherheitskräften (vgl. Stober, 2007).

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in öffentlichen Räumen (Fall 1) die durch Prävention oder zeitnah benachrichtigte Polizei- bzw. Sicherheitskräfte vor kriminellen Übergriffen geschützten Passanten der überwachten Räume, außerdem die öffentliche Hand (Unterstützung der Polizei in der Gefahrenabwehr durch zeitgerechte Informationen sowie der Strafverfolgungsbehörden in der Repression durch Beweismittel, der Kommunen durch Prävention von Sachbeschädigungen wie bspw. Graffiti oder der Lieferung von Beweismitteln für Schadensersatzklagen, usw.), sowie in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) die Eigentümer und Gewerbetreibenden (bspw. in Einkaufszentren) bzw. unter Umständen (bspw. in öffentlich zugänglichen Wohnanlagen) Anlieger.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Videoüberwachungen eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

 

Quellen:

Bundesdatenschutzgesetz vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2097). (2017).

Stober, R. (2007). Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten. Zur Optimierung der Inneren Sicherheit in einer offenen Sicherheitsverfassung. Köln: Carl Heymanns Verlag.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung einer Videoüberwachung die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt wohl allenfalls von der der Knappheit eingesetzten Personals und der Technik (Videokameras, Monitore, Softwareunterstützung bspw. zur intelligenten Auswertung und Aufmerksamkeitslenkung) ab. Da mit der Durchführung der Überwachung betrautes Personal sowie die verwendete Technik nicht gleichzeitig an anderen Orten eingesetzt werden können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Wir halten es allerdings für wahrscheinlicher, dass angesichts des mutmaßlich erforderlichen Qualifikationsniveaus ausreichend Personal zur Verfügung steht, und angesichts stetig günstiger werdender Technik bei gegebenen Anforderungen bzw. stetig erweitertem Funktionsumfang bei gegebenen Anschaffungskosten keine Knappheit herrscht. Rivalität in der Nutzung liegt aus unserer Sicht zwischen den Betreibern und aus der Überwachung Informationen erhaltenden Parteien nicht vor. Und auch innerhalb der Gruppe der geschützten Passanten, Gewerbetreibenden, Institutionen, usw. ist keine Rivalität auszumachen.

Liegt also keine Verwendungsrivalität vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende- Gut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl Öffentliches Gut und Klubkollektivgut.

Und besteht Exkludierbarkeit, können also andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausgeschlossen werden? Zur Beantwortung dieser Frage müssen wir die oben angeführten Szenarien unterscheiden, und jeweils die Gruppe der Nutznießer betrachten. In echten öffentlichen Räumen (Fall 1) ist aus unserer Sicht keinerlei Exkludierbarkeit zu erkennen.

Aber Nutznießer in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) können unter Umständen von der Nutzung ausgeschlossen werden. Beispielsweise können Passanten im Rahmen des Hausrechts zum Verlassen des Einkaufszentrums aufgefordert oder die Mietverträge Gewerbetreibender bzw. von Bewohnern quasi-öffentlich zugänglicher Wohnanlagen mittelfristig gekündigt werden. Exkludierbarkeit liegt vor.

In Fall 1 verengt sich die Auswahl daher auf das Öffentliche Gut, in Fall 2 auf das Klubkollektivgut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f.).

Im Fall 1 ist die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung aufgrund der Charakterisierung als öffentliches Gut beim Staat anzusiedeln, die Finanzierung hat aus Steuermitteln zu erfolgen.

Im Fall 2 ist eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden, mithin sind die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung nicht beim Staat anzusiedeln. Hier sind dann die Eigentümer bzw. Betreiber der quasi-öffentlichen Räume gefragt. Die Finanzierung hat aufgrund des Klubkollektivguts-Charakters aus unserer Sicht auf Basis von Beiträgen zu erfolgen, was hier konkret ein Anteil der Miete Gewerbetreibender in einem Einkaufszentrum sein könnte, oder aber bspw. ein Teil der von Mietern an eine Hausverwaltung zu entrichtenden jährlichen Nebenkosten. Die Beteiligung anderer Nutznießer an der Finanzierung erfolgt entweder sehr indirekt (Passanten in geschützten Einkaufszentren haben evtl. dort eine im Vergleich zu anderen Einkaufszentren etwas erhöhte Zahlungsbereitschaft und sorgen für mehr Umsatz) oder gar nicht (Besucher von Bewohnern videoüberwachter Wohnanlagen).

 

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei Videoüberwachung in quasi-öffentlichen Räumen liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung üblicherweise in privaten Händen (staatliche Stellen werden private Liegenschaften typischerweise nur anlassbezogen und zeitlich begrenzt mit Videotechnik überwachen, bspw. bei Polizeieinsätzen zwecks Beweismittelsicherung).

Sind im Fall 1 staatliche Stellen in der Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung, kann dennoch viel für eine Vergabe der Herstellung an private Dienstleister sprechen. Grundsätzlich stellt die Ausführung der Schutzleistung – abseits möglicherweise des Betriebs teils komplexer Technik unter Berücksichtigung wechselnder Umwelteinflüsse – aus unserer Sicht keine hohen Anforderungen an die Qualifikation des tätig werdenden Personals. Zunächst besteht daher keine sachliche Notwendigkeit des Einsatzes höher qualifizierter (und damit tendenziell teurerer) Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes wie beispielsweise von Polizeibeamten in den Überwachungszentralen.

Eine Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich abgesehen davon aber aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben.

Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall keine Rolle – allenfalls in Frage kämen Verfahrenspräferenzkosten. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.

Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert.[1] 

Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.

Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Videoüberwachung des öffentlichen Raumes spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn aus irgendwelchen Gründen diskriminierende Ahndung von Verstößen zu erwarten sein könnte.

Falls Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die eingesetzten Mitarbeiter unzulässig [2] (also bspw. auf Basis von Rasse, Hautfarbe oder ethnischer Herkunft, Sprache, politischer Ansichten, Weltanschauung, Religion, Behinderung, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Vermögen, oder Alter) diskriminiert werden könnte, könnte dies für den Einsatz behördlichen Personals sprechen.

Relevant sein könnte in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – auch die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Videoüberwachung hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt, oder diese ihre eigene Agenda verfolgen könnten – konkret, „sich auf dem ein oder anderen Auge blind stellen“ und Straftaten bestimmter Gruppen (bspw. aufgrund politischer Ansichten oder verwandtschaftlicher Beziehungen) besonders häufig oder nur in geringem Maße melden. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.

 

[1] Vgl. Grossekettler 1998, 11.

[2] Vgl. einschlägige Richtlinien der Europäischen Union zur Gleichbehandlung, beispielsweise 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, und 2006/54/EG. 

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei der Schutzleistung Videoüberwachung im öffentlichen Raum staatliche Aufgabe, im quasi-öffentlichen Raum dagegen in privater Verantwortung.

In letzterem Falle ist die Herstellung privat zu organisieren. Die Herstellung kann im öffentlichen Raum im Auftrage staatlicher Stellen ebenfalls an private Dienstleister vergeben werden, insofern diese bei gleicher Qualität günstiger sind oder aber bei gegebenen Kosten eine höhere Qualität liefern können (bspw. aufgrund der Ausstattung mit höher auflösender Kameratechnik oder besserer Unterstützungssoftware, die staatliche Stellen aufgrund eines nur temporären Bedarfs nicht selbst beschaffen möchten). Wichtige Nebenbedingung dabei ist, dass weder ein erhebliches Marktversagen vorliegt noch private Dienstleister mutmaßlich diskriminierend arbeiten oder anderweitig die ihnen übertragene Verantwortung missbräuchlich ausnutzen könnten.

Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister im öffentlichen Raum kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.

Von BIGS, vor