Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“.
Abweichungen von regelbasierten Empfehlungen von Ökonomen zu Organisations- und Finanzierungsformen (vgl. Grossekettler 1998, 3) bestimmter Schutzleistungen sind in der Praxis keine Seltenheit, dafür müssen aber Effizienzverluste und damit einem kleineren Sozialprodukt „in Kauf genommen“ werden. Es kann ja durchaus wichtige Begründungen aus anderen Blickwinkeln – beispielsweise dem rechtlichen – geben, die für solche abweichenden Regelungen sprechen. Auch können in der besonderen Natur einer Schutzleistung liegende Gründe insbesondere die Beantwortung der Herstellungsfrage beeinflussen: Die Notwendigkeit krisenhafter Handlungsfähigkeit beispielsweise könnte erzwingen, dass volkswirtschaftliche Argumente ganz zurückstehen oder zumindest mit geringerem Gewicht in Vergabeentscheidungen einfließen.
Quelle:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für ein relativ junges Phänomen in der Sicherheitslandschaft erörtert: Wie ist das mit dem Schutz von Geländen und Gebäuden der Polizei durch private Sicherheitsdienste?
Die Schutzleistung „Schutz polizeilicher Liegenschaften“ lässt sich im Bereich polizeilichen Handelns nicht im Bereich Repression einordnen. Damit entfällt eine Zuordnung der entsprechenden Ausführung (Herstellung) der Tätigkeit auf Basis des Gewaltmonopols des Staates (vgl. Folkers & Weißgerber, 174). Eher handelt es sich um eine die Handlungsfähigkeit der Polizei sichernde „innerbetriebliche“ Tätigkeit, die man im weitesten Sinne der Prävention von Kriminalität zuordnen kann. Präventive Maßnahmen können grundsätzlich auch von privaten Akteuren wahrgenommen werden (ibid.). Tatsächlich könnte die Auffassung, dass ein Schutz der eigenen Liegenschaften nicht zu den Kernbereichen der Tätigkeit eines gut ausgebildeten Polizeibeamten gehöre, in Kombination mit Überlegungen zu alternativ möglichem und zweckdienlicherem Ressourceneinsatz und damit Senkung der Opportunitätskosten (vgl. Schmidtchen 2003, 2f.) bei angespannter Personallage, ein ökonomisches Argument für eine solche Privatisierung liefern.
Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht beim Schutz polizeilicher Liegenschaften eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.
Quellen:
Folkers, C., & Weißgerber, J. (2008), Zur Ökonomie der Inneren Sicherheit. In Auf der Suche nach neuer Sicherheit (pp. 161-181). VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Schmidtchen, D. (2003), Sicherheit als Wirtschaftsgut (No. 2003-05). CSLE Discussion Paper.
Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.
Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Davon muss ausgegangen werden, da der Schutz polizeilicher Liegenschaften in der Regel erfordert, dass sich Sicherheitspersonal vor Ort befindet. Um ein Gelände bestreifen zu können und bei Zwischenfällen sehr zeitnah intervenieren zu können – wie es bei sensiblen Objekten wie polizeilichen Liegenschaften wohl unumgänglich ist – reicht eine Fernbeobachtung mittels Überwachungstechnik von einer für mehrere Liegenschaften zuständigen, aber entfernt gelegenen Überwachungszentrale nicht aus. Sicherheitspersonal, das auf einer polizeilichen Liegenschaft eingesetzt wird, kann also zeitgleich nicht auch anderswo die entsprechende Dienstleistung anbieten. Also können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen: Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut.
Bezüglich der privatrechtlichen Exkludierbarkeit – also der Frage, ob der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen kann – kann gesagt werden, dass eine solche für den direkten Nutzen eindeutig vorliegt. Zwar mögen beispielsweise Zeugen, die gerade in einem Polizeirevier eine Aussage machen, ebenfalls vom Schutz der Liegenschaft profitieren – allerdings können nicht auch andere öffentliche oder private Liegenschaften „aufspringen“ und ebenfalls vom Schutz durch den Sicherheitsdienst profitieren. Auch kann sich nicht ein unbestimmt großer Teil der Bevölkerung im Revier einfinden, dort etwas Zeit verbringen und so vom Schutz nach außen profitieren. Eine andere Frage ist der indirekte Nutzen, der einem größeren Kreise beispielsweise dadurch entsteht, dass nicht mit Sicherheitsdiensten beschäftigte Polizeibeamte zusätzliche Funkwagenstreifen fahren können und damit außerhalb des Reviers für mehr Polizeipräsenz sorgen können.
Da neben Rivalität auch Exkludierbarkeit vorliegt, verengt sich die Guts-Auswahl auf eines: Der Schutz polizeilicher Liegenschaften aus ökonomischer Sicht ist ein privates (oder hier treffender: Individual-)Gut. Hier sieht Grossekettler eine privat organisierbare Marktfähigkeit, hält privatrechtliche Finanzierungsmittel für geeignet, und benennt Grenzkostenpreise als angemessene Bewertungsgrundlage.
Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sieht Grossekettler grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.).
Mit anderen Worten: Weder Bereitstellung noch Finanzierung der betrachteten Schutzleistung wären bei einem funktionsfähigen Markt nach dieser Kategorisierung durch den Staat zu verantworten. Allerdings treten hier zwei Besonderheiten hinzu:
Beim Schutz polizeilicher Liegenschaften geht es um eine Grundvoraussetzung der Einsatzbereitschaft der Polizei, die wiederum dem Schutz der Bürger und anderer Einwohner des Staates vor inneren Gefahren – insbesondere Kriminalität – und der Einhaltung der Rechtsordnung dient. Da dies eine der grundlegenden Aufgaben und Daseinsberechtigungen des modernen Staates darstellt, fällt auch die betrachtete nachgeordnete Schutzleistung in die Bereitstellungsverantwortung des Staates.
Und auch Finanzierung erfolgt aus Mitteln der öffentlichen Hand: Die Budgets der Polizei stammen direkt aus Steuermitteln. Daher ist trotz des hier nach dem Güterschema gebotenen Einsatzes privatrechtlicher Finanzierungsmittel der Fiskus gefordert: Schließlich tritt der Staat hier als Nachfrager der Schutzleistung auf. Allerdings ist nach obigem Schema ein Einkauf der Schutzleistung zu Marktpreisen (idealerweise Grenzkostenpreisen) möglich, es wäre also nicht zwingend eine Orientierung an der Besoldung Staatsbediensteter erforderlich.
Quelle:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Wie sieht es nun mit der Herstellung aus – sollte der Staat das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?
Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.
Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Sicherheitspersonals. Für einfache Tätigkeiten sollten hier private Sicherheitskräfte mit vergleichsweise zu ausgebildeten Polizeibeamten geringerer Qualifikation tendenziell günstiger sein. Transformationskosten fallen also vermutlich in geringerer Höhe an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird.
Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen – hier also in die Schutzleistung Schutz polizeilicher Liegenschaften. Such- und Informationsbeschaffungskosten (etwa bedingt durch Sichtung des Marktes und Bewertung potenzieller Anbieter sowie den Ausschreibungs-Aufwand), Anbahnungs-, Verhandlungs- und Vertragskosten (man denke an die Beauftragung von Unternehmensberatungen, Anwaltskanzleien, Notaren und Wirtschaftsprüfern), Abwicklungskosten und die möglicherweise zusätzlich anfallenden Kosten für die Beaufsichtigung und Kontrolle der erbrachten Schutzleistungen könnten hier ins Gewicht fallen. Es fallen also für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird.[1]
Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, 11). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwändigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Beobachten kann man das beispielsweise bei der Steuererhebung, bei über die Vergabe von Spenderorganen entscheidenden Ethikkommissionen, bei der Strafverfolgung, bei staatlichen Streitkräften (im Gegensatz zu Söldnerfirmen) usw. Betrachten wir nun den Schutz polizeilicher Liegenschaften, so spielen die Gefahr einer Unterwanderung durch organisierte Kriminalität sowie die Wahrung des Neutralitätsgebotes der Polizei eine möglicherweise entscheidende Rolle.
Beispielhaft sei hier ein Vorfall aus dem Juli 2017 in Berlin genannt: In einem bei einem illegalen Autorennen sichergestellten Audi A6 waren Goldspuren festgestellt worden, die dem spektakulären Goldmünzendiebstahl aus dem Bode-Museum im Frühjahr desselben Jahres zugeordnet wurden. In die Halle der Polizei in Schöneberg, in der der Wagen stand, wurde eingebrochen – um einen Schaum-Feuerlöscher in den Wagen zu entleeren. Dies war offenbar ein gezielter (aber erfolgloser) Versuch, Beweismittel zu vernichten. Die Tatverdächtigen werden dem arabischen Clan-Milieu zugerechnet, dass auch im Verdacht steht, gezielt Unterwanderungsversuche bei der Berliner Polizei zu verfolgen (auf entsprechende Hinweise wies Bodo Pfalzgraf von der Gewerkschaft der Polizei im ZDF Morgenmagazin hin – was der damalige Polizeipräsident Klaus Kandt in einer Sitzung des Berliner Innenausschusses am achten November 2017 laut einer Tageschaumeldung allerdings in Abrede stellte).
Ferner zitierte Spiegel Online 2019 einen vertraulichen Bericht des Bundeskriminalamts, in dem konkrete Anhaltspunkte für mögliche Beobachtung der Polizei durch Kriminelle angeführt werden. Im Spiegel-Artikel wird auf mehrere Fälle verwiesen, „in denen Angehörige der tschetschenischen Mafia Objektschutzaufträge für Polizeigebäude erhielten. Betroffen war unter anderem Gebäude, in denen Kräfte eines Spezialeinsatzkommandos (SEK) und eines Mobilen Einsatzkommandos (MEK) untergebracht waren. Hier bestehe die Gefahr, dass Verbrecher „aus nächster Nähe polizeitaktisches Vorgehen beobachten und Informationen aus sensiblen polizeilichen Bereichen erlangen können“, warnt das BKA.“ (Spiegel Online 2019).
Es steht zu vermuten, dass eine Mehrheit der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in nicht unerheblicher Höhe in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe des Schutzes polizeilicher Liegenschaften an Unternehmen zu vermeiden.
Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem in Frage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Kriminalität), asymmetrische Informationen (Stichworte wären hier: principal agent, hidden action, hidden information, hidden characteristic und adverse selection) sowie Wettbewerbsbeschränkungen (Marktzutrittsbarrieren, Mengen- und Preisabsprachen usw.). Auch Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, 210) könnten eine Rolle spielen. Natürliche Monopole sind dagegen nicht zu erwarten. Aus unserer Sicht sind im Zusammenhang mit dem Schutz polizeilicher Liegenschaften hier in erster Linie principal agent – Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Bereitstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt.
[1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.
Quellen:
ARD (2017), „Berliner Polizei und die Clans – Einzelfälle oder gezielte Unterwanderung?“ http://faktenfinder.tagesschau.de/inland/polizei-berlin-clans-101.html, 10.11.2017, abgerufen 24.04.2018 11:46.
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.
Spiegel Online (2019), „BKA warnt vor Tschetschenen-Mafia“, https://www.spiegel.de/panorama/justiz/bka-warnt-vor-tschetschenen-mafia-a-1266338.html, 09.05.2019 07:52 Uhr, zuletzt abgerufen 09.05.2019 12:08.
ZDF (2017), „Berliner Polizeiakademie – Gewerkschaft: Clanmitglieder eingeschleust“. https://www.zdf.de/nachrichten/heute/gdp-zu-berliner-polizeischule-100.html, 08.11.2017, abgerufen 24.04.2018 11:46.
Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur Schutzleistung Schutz polizeilicher Liegenschaften folgendes vorläufiges Fazit gezogen:
Die Bereitstellung liegt in der Verantwortung des Staates. Zwar ist hier Exkludierbarkeit gegeben, und es handelt sich sogar um ein sog. Individual- bzw. Privates Gut. Insofern sollte der Schutzguteigentümer hier selbst als Nachfrager auftreten. Allerdings liegt hier die Besonderheit vor, dass der Eigentümer des Schutzgutes der Staat selbst ist. Die Finanzierung ist vor diesem Hintergrund aus Steuermitteln zu bestreiten. Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind also zwingend Aufgaben des Staates.
Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten. Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Markt), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Vermutlich pro Staat) ab. Weiterhin kommt es viel auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.
Es ist grundsätzlich durchaus vorstellbar, dass die Herstellung durch private Dienstleister vorgenommen wird. Sensibler Punkt ist dabei die Frage, inwieweit die polizeiliche Liegenschaft und die sensiblen Arbeitsvorgänge im Hause effektiv und zuverlässig geschützt werden. Nur wenn sowohl Effektivität als auch Zuverlässigkeit gegeben sind, lässt sich eine Herstellung durch (private) Dienstleister empfehlen. Umgekehrt ist auch kritisch vergleichend und unvoreingenommen zu prüfen, inwieweit Staatsbedienstete hier die Schutzleistung effektiv und zuverlässig erbringen (äquivalent bspw. zum Schutz militärischer Liegenschaften, welche in Einzelfällen bei besonders hohen Sicherheitsanforderungen weiterhin wie in zurückliegenden Jahrzehnten – damals bestand das Personal unter anderem aus Mannschaftsdienstgraden kurz nach der Sicherungs- und Wachausbildung – durch Soldaten bewacht werden, vs. der ansonsten mittlerweile flächendeckenden Bewachung durch ziviles Wachpersonal).
An dieser Stelle sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich hier um eine besonders sensible Schutzleistung in einem Kernbereich staatlichen Handelns dreht. Zweifel an der relativen Bedeutung ökonomischer Argumente im Vergleich zu anderen Aspekten sind nicht von der Hand zu weisen: Beispielsweise wies ein hochrangiger Polizeibeamter des Landes Brandenburg auf Nachteile von Kooperationen der Polizei mit privaten Dienstleistern im Zusammenhang mit krisenhafter Handlungsfähigkeit, Weisungsbindung und Streikrecht (das nur bedingt vertraglich eingeschränkt werden kann) hin.