Beschreibung – Schutz polizeilicher Liegenschaften

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Beim Schutz polizeilicher Liegenschaften handelt es sich um eine Schutzleistung, die in Deutschland in der Regel von der Polizei selbst, zunehmend aber auch von privaten Sicherheitsdienstleistern erbracht wird. Der Schutz polizeilicher Liegenschaften umfasst eine Vielzahl von Aufgaben des Objektschutzes sowie der Empfangs- und Pfortendienste in polizeilichen Liegenschaften, d. h. zum Beispiel Dienststellen der Landes- und Bundespolizei. Dies schließt die Maßnahme von Kontrollgängen im Außenbereich der Liegenschaften sowie innerhalb der zu bewachenden Objekte ebenso ein wie die Überwachung und Auswertung von Alarm- und Kontrollsystemen sowie die Meldung sicherheitsrelevanter Vorfälle. Neben der Aufgabe von Zufahrts- und Zugangskontrollen fallen auch einzelne Servicedienstleistungen wie etwa der Telefondienst in dieses Aufgabengebiet.

Quelle: 

Kleine Anfrage des Abgeordneten Matthias Lammert (CDU) und Antwort des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur: Pförtnerdienste bei den Liegenschaften der Bereitschaftspolizei Rheinland-Pfalz (Drucksache 16/1182). (25. April 2012).

Betriebswirtschaftlich – Schutz polizeilicher Liegenschaften

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen.[1]

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

 

[1] Anm.: Existierende tarifvertragliche Bestimmungen sind zu beachten. Die Tarifbindung kann auf unterschiedlichen Grundlagen beruhen. Mitglieder des BDSW sind satzungsgemäß an die Tarifverträge gebunden. Werden die Tarifverträge vom jeweiligen Arbeitsminister für allgemeinverbindlich erklärt, gelten sie für alle Unternehmen, die vom Geltungsbereich des Tarifvertrages erfasst werden, im für allgemeinverbindlich erklärten Umfang. Da die Lohnkosten mit ca. 90 % Hauptbestandteil der Kosten für Sicherheitsdienstleistungen sind, ist eine hohe Tarifbindung wichtig für einen fairen Wettbewerb. Die Allgemeinverbindlicherklärung hat daher eine sehr große Bedeutung.

Für Tätigkeiten von Sicherheitsmitarbeitern zum Schutz von Liegenschaften und Objekten von Landes- und Bundespolizei existieren in vier Bundesländern entsprechende tarifvertragliche Reglungen bzw. Lohn-/Entgeltgruppen. Diese liegen bei 11,00 € (Stand: Januar 2020) (vgl. Tarifverträge, 2019).  

Für die übrigen Bundesländer sind im vorliegenden Fall die Lohn-/Entgeltgruppen zum Vergleich heranzuziehen, in denen die Tätigkeiten von Mitarbeiten im Objektschutzdienst abgebildet sind. Gemäß den tarifvertraglichen Regelungen der einzelnen Bundesländer (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 10,50 Euro-11,00 Euro vereinbart. Darüber hinaus können ebenfalls tarifvertragliche Regelungen für Tätigkeiten von Mitarbeitern im Pforten- und Empfangsdienst zum Vergleich herangezogen werden. In Abhängigkeit vom Umfang der zu verrichtenden Aufgaben sind hier zwischen 11,00 Euro-12,81 Euro vereinbart (Stand: Januar 2020) (vgl. Tarifverträge, 2019).[1]

Die Zahlung von Zuschlägen (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen. Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Feiertagszuschläge zwischen 30 %-100 %, die Sonntagszuschläge zwischen 3 %-50 %, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]

Es können weitere Kosten für Zulagen anfallen, wenn Diensthunde zum Einsatz kommen, sofern entsprechende tarifvertragliche Regelungen im jeweiligen Bundesland bestehen.[3]

Hundeführer müssen ihre Befähigung einmal jährlich nachweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Auch diesbezüglich können weitere Kosten anfallen.

Die Anzahl der einzusetzenden Mitarbeiter hängt von den Anforderungen des jeweiligen Auftrags ab. Sie kann also z. B. abhängig von der Größe der zu betreuenden Liegenschaft oder der Anzahl der zu betreuenden Zugänge und Zufahrten sein.

 

[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Welche Lohn-/Entgeltgruppen zur Bewertung heranzuziehen sind, hängt von den jeweiligen Anforderungen des Auftraggebers ab. So können die Aufgaben im vorliegenden Fall Objektschutzdienst, Pforten- und Empfangsdienste sowie ggf. die Durchführung weiterer Servicedienstleistungen wie Telefonannahme und –weiterleitung umfassen. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind ebenfalls die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten.

[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag).

[3] Anm.: Weitere Zulagen (z. B. für Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). BDSW Übersicht über wesentliche Arbeitsbedingungen (Stand: 1. Januar 2019). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Arbeitsbedingungen_2020_0101.pdf 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). Entgeltübersicht für Sicherheitsmitarbeiter in ausgewählten Entgeltgruppen ohne Zulagen in € (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Entgelt_2020_0101a.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (Februar 2019).

Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Sicherheitsdienstleister zur Erfüllung des Auftrags gestellt werden bzw. gestellt werden können: persönliche Schutzausrüstung, Wächterkontrollsysteme; (elektronische) Wachbücher, sonstige, für die jeweilige Tätigkeit erforderliche Ausrüstungsgegenstände (z. B. Taschenlampen), Funk- und Kommunikationstechnik, ggf. Fahrzeuge, ggf. Diensthunde (vgl., DGUV V 23, 2013, §§ 10 u. 12; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu §§ 10 u. 12; siehe Klauer, 2012; siehe Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.). 

Ggf. sind vor Ort bereits vom Auftraggeber gestellte bzw. durch einen Anbieter von Sicherheitstechnik errichtete Ausstattungsgegenstände bzw. FEM vorhanden (z. B. Gefahrenmanagementsysteme (Einbruchmeldetechnik, Videoüberwachungssysteme, Brandmeldeanlagen); Zutrittskontrollsysteme; Kontrolltechnik wie Detektoren zur Erkennung gefährlicher Gegenstände (Metalldetektor-Tore; Handsonden), PC-Anlagen), in deren Bedienung der Mitarbeiter aber noch eingewiesen werden muss.

Regelungen bezüglich der Ausstattung der Mitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019).[1]

 

[1] Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200-1) weitere Kosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019).

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Klauer, C. (2012). Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 566-573). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Mantelrahmentarifvertrag. (2018). Mantelrahmentarifvertrag vom 23. August 2018 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland gültig mit Wirkung ab 1. Oktober 2018.

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9; vgl. BDSW Arbeitskräftemangel, 2018).

Für die Durchführung von Tätigkeiten zum Schutz polizeilicher Liegenschaften sind derzeit die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Die Unterrichtung hat einen Umfang von 40 Stunden, für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Eine kurzfristige Personalakquise ist nur dann möglich, wenn die entsprechenden Prüfungstermine der Industrie- und Handelskammern zeitnah liegen.

Sollte der Einsatz von Diensthunden angefordert werden, dürfen in diesem Zusammenhang nur Sicherheitsmitarbeiter eingesetzt werden, die die entsprechende Befähigung zum Hundeführer nachweisen können (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Hier sind ggf. eine weitere Personalakquise und weitere (Weiter-)/Qualifikationen erforderlich.

Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.

Da polizeiliche Liegenschaften zu besonders gefährdeten Objekten (Symbolcharakter) zählen, ist hier ein höherer Aufwand für die Abstimmung zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer zu erwarten. Diesem Charakter der zu schützenden Objekte werden jedoch die öffentlichen Ausschreibungen bez. dieser Schutzleistung nicht gerecht, da hier oftmals der Preis das einzige ausschlaggebende Auftragskriterium ist und nicht Qualitätskriterien wie etwa die Qualifizierung der Mitarbeiter. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang weiterhin, dass die Landespolizei oder Bundespolizei als Nutzer dieser Liegenschaften diese nicht immer selbst verwalten und folglich die Sicherheitsdienstleistung teilweise ohne jegliche Einflussnahme auf eine Vergabeentscheidung an einen Immobilienverwalter ausgeschrieben und vergeben werden. 

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (26. März 2018). Sicherheitsbranche: Trotz Umsatzrückgang – Arbeitskräftemangel wird immer größer. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/presse/bdsw-pressemitteilungen/sicherheitsbranche-trotz-umsatzrueckgang-arbeitskraeftemangel-wird-immer-groesser

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V.

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Für Mitarbeiter, die zum Schutz polizeilicher Liegenschaften eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Aus- oder Fortbildungen.

Sofern es sich um Tätigkeiten handelt, die dem Objektschutzdienst zuzuordnen sind, ist anzunehmen, dass die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO  erforderlich sind.

Auftragsabhängig sind (Weiter-)Qualifizierungen für Hundeführer denkbar (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Diese Nachweise zur „Befähigung zum Hundeführer“ sind „mindestens jährlich erneut nachzuweisen“ (DGUV V 23, 2013, § 15; DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Dementsprechende Kosten sind einzukalkulieren (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt).

Ggf. ist die Forderung des Auftraggebers nach besonderen sprachlichen Qualifikationen oder PC-Kenntnissen denkbar.[1]

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen zur spezifischen Vorbereitung des Mitarbeiters (z. B. Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung (vgl. BewachV, 2019, § 17; vgl. DGUV V 23, 2013, § 4; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 4). Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200) Zertifizierungskosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Sonstige Kosten: Kosten für die Betriebshaftpflichtversicherung: Die Unternehmen sollten sicherstellen, dass sie über einen hinreichenden Versicherungsschutz verfügen, der alle Risiken absichert, die sich aus den jeweiligen Aktivitäten bzw. Aufträgen ergeben können, z. B., wenn Diensthunde zum Einsatz kommen (vgl. Scholze & Siemon, 2008, S. 58 ff.). Die in § 14 BewachV festgelegten Mindesthöhen der Versicherungssummen reichen hier in der Regel nicht aus. Der BDSW empfiehlt seinen „Mindeststandard Betriebshaftpflicht“.

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Die in der Beschreibung der Schutzleistung benannten Tätigkeiten, die den Bereichen Objektschutzdienst und Pforten-/Empfangsdienst zugeordnet werden können, werden derzeit von den meisten privaten Sicherheitsdienstleistungsunternehmen angeboten. Es bestehen keine besonderen Eintrittshürden für diesen Dienstleistungsbereich (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand).

Technisch – Schutz polizeilicher Liegenschaften

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Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot von Schutz abzuleiten und zu skizzieren, wie sich Dienstleistungsangebote auf dieser Basis verändern könnten. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen dargestellt und bewertet, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten.

Der Schutz von polizeilichen Liegenschaften umfasst verschiedene Tätigkeiten, die als typische Angebote von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen angesehen werden können.[1] Neben der Tätigkeit von Sicherheitspersonal im Bereich Objektschutzdienst und Pforten-/Empfangsdienst können zukünftig verstärkt (mobile) automatisierte Hilfsmittel und Technologien zum Einsatz kommen. Diese können die Tätigkeiten der Mitarbeiter ergänzen oder ersetzen. Für die Sicherheitsdienstleistungsunternehmen kann sich etwa der Verleih und die Implementierung, Wartung etc. der Technologien zu einem zusätzlichen Geschäftsmodell entwickeln.[2] Im Folgenden sollen daher neben Ausrüstung und Hilfsmittel für die Sicherheitsmitarbeiter auch weitergehende Technologien aufgeführt werden.  

 

Quellen:

[1] Vgl. Infoportal Sicherheitsdienstleistungen: Betriebswirtschaftliche Perspektive – Schutz polizeilicher Liegenschaften https://www.infoportalsicherheit.de/?p=4677 (Aufruf am 11. Juni 2019)

[2] Vgl. Securitas: Sicherheit millitärischer Liegenschaften , https://www.securitas.de/sicherheitsloesungen/militaerische-liegenschaften/ (Aufruf am 11. Juni 2019)

Um eine bestmögliche Be- und Überwachung der Liegenschaften zu gewährleisten, gilt es die von zahlreichen Sensoren erfassten Informationen (teil-)automatisiert zu analysieren (Vorverarbeitung von Datenströmen, Identifikation von definierten „Ereignissen“ in den Datenströmen), sowie die Einzelinformationen zu einem Bild der Gesamtlage zusammen zu führen. Softwareseitig stehen hierfür Analysealgorithmen, Methoden der Datenfusion und Aggregation[1] sowie der Visualisierung des Lagebildes im Vordergrund. Die Gesamtinfrastruktur lässt sich dabei als eine Kombination verteilter Systeme[2] und / oder Dienste[3] ansehen. Bei der Datenanalyse kommen neben regelbasierten Ansätzen zur Identifikation komplexer Ereignisse, z. B. softwarebasierte Produktionsregelsysteme wie Drools[4], auch Methoden aus der künstlichen Intelligenz zum Einsatz (letztere insbesondere bei „unsicheren“ Lagebildern)[5].

Gekoppelt werden die Datenanalysen mit vernetzten Systemen, z. B. aus dem SmartHome-Umfeld. Sie bieten neue Möglichkeiten der Interaktion. So kann vernetzte Sensor-Aktor-Technologie automatische Warn- und Sicherheitsmechanismen (Poller hochfahren, Eingangstore schließen usw.) aktivieren und über kooperative Leitstellen von privaten Dienstleistern und öffentlichen Auftraggebern nötige Informationen im Gefahrenfall bereitstellen.

 

Quellen:

[1] Laudy, Claire, Henrik Petersson, and Kurt Sandkuhl. „Architecture of knowledge fusion within an Integrated Mobile Security Kit.“ 2010 13th International Conference on Information Fusion. IEEE, 2010.

[2] Varshney, Pramod K. Distributed detection and data fusion. Springer Science & Business Media, 2012.

[3] E. U. Kriegel, S. Pfennigschmidt and H. G. Ziegler, „Practical aspects of the use of a Knowledge Fusion Toolkit in safety applications,“ 2013 IEEE Eleventh International Symposium on Autonomous Decentralized Systems (ISADS), Mexico City, Mexico, 2013, pp. 1-4. doi: 10.1109/ISADS.2013.6513439

[4] Proctor, Mark. „Drools: a rule engine for complex event processing.“ Proceedings of the 4th international conference on Applications of Graph Transformations with Industrial Relevance. Springer-Verlag, 2011.

[5] Artikis, Alexander, et al. „Event processing under uncertainty.“ Proceedings of the 6th ACM International Conference on Distributed Event-Based Systems. ACM, 2012.

Bei der Überwachung sind verschiedene Bereiche zu unterscheiden: einerseits die physische Zutritts- und Identitätskontrolle und anderereits die Überwachung des Geländes (inkl. der direkten Umgebung im Falle von Störungen des Hausfriedens). Als Verstärker kommt hinzu, dass es sich bei polizeilichen Liegenschaften um hochgesicherte Anlagen handelt.

Zur Überprüfung von Zugangsberechtigungen[1] gibt es sowohl die Kontrolle des Vorhandenseins und der Echtheit von Zugangsausweisen als auch die Kontrolle, ob der Inhaber der Berechtigung auch tatsächlich die angegebene Person ist. Neben technologisch einfachen Lösungen wie Barcodescannern kommen hier auch AutoID-Technologien (z. B. RFID-Funketiketten) zum Einsatz.[2] Auch biometrische Technologien sind gängige Verfahren zur eindeutigen Identifikation von Personen, z. B. Fingerabdruckscan, Iris-Scanner oder Gesichtserkennungssoftware.[3] Zur Kontrolle von Gegenständen werden intelligente, mobile und schnelle Detektionstechnologien, denen sich eine Reihe von Forschungsprojekten in den letzten Jahren gewidmet haben, an Relevanz gewinnen, z. B. auf Basis von spektroskopischer Sensorik, Fluoreszenzanalysen und olfaktorische Detektoren (künstlicher Hund).[4] 

Bei der Überwachung des Geländes selbst können Drohnen und sonstige fernpilotisierte oder komplett autonome Plattformen mit automatischer Bilddatenauswertung eine wichtige Ergänzung zum Personaleinsatz sein.[5] Aktive Lösungen, bei der der zu überwachende Bereich mit Hilfe von Radar oder Videoüberwachung gescannt wird, sowie passive Lösungen, die zum Beispiel auf eine akustische Detektion der Drohne oder auf die Detektion ausgestrahlter Funksignale (Downlink) abzielen, sind mögliche Anwendungsbeispiele.[6] Derzeit werden insbesondere Ansätze diskutiert, die im Millimeterwellenbereich operieren, um auch kleine Flugobjekte zuverlässig zu identifizieren.[7] Auch  die Identifikation von Bewegungen, z. B. mithilfe von Infrarotsensoren, Lichtschranken oder mithilfe von „WSN“-Systemen (Funk-Sensornetze) zur Identifikation des Durchbrechens von Barrieren, wie z. B. Zäunen mit Hilfe von Erschütterungs- und Vibrationssensoren, kann zukünftig einen wichtigen Beiztrag leisten. Es ist ferner davon auszugehen, dass in Zukunft Gefahrensituationen stärker automatisiert erfasst und bewertet werden können und entsprechende Alarmierungen ausgesendet werden. Bislang ist noch Personal zur Evaluation der Lage nötig, aber schon jetzt können vor dem Hintergrund leistungsfähiger Drohnentechnik Personalressourcen deutlich eingespart werden. Ergänzt wird dies durch Systeme, die auf Basis erfasster Bild- und Ton-Daten in Echtzeit „abnormales Verhalten“ wie z. B. Aggressionen oder die Vorbereitung von Straftaten erkennen und dadurch eine nachhaltig effektivere und effizientere Lageerkennung gewährleisten können.[8]

 

Quellen:

[1] Für eine grundlegende Einführung siehe Arata, M.J.: Perimeter Security, New York et al.: McGraw-Hill, 2006, doi: 10.1036/0071460284

[2] Vgl. Georg Haase (secunet Security Networks AG): “Mobile Identitätsfeststellung“; in : Polizei Praxis (https://www.polizeipraxis.de/themen/waffen-und-geraetetechnik/detailansicht-waffen-und-geraetetechnik/artikel/mobile-identitaetsfeststellung.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

[3] Vgl. Georg Haase (secunet Security Networks AG): “Mobile Identitätsfeststellung“; in : Polizei Praxis (https://www.polizeipraxis.de/themen/waffen-und-geraetetechnik/detailansicht-waffen-und-geraetetechnik/artikel/mobile-identitaetsfeststellung.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

[4] Beispiele: Projekt HANDHold (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102760/factsheet/en, abgerufen 09. Mai 2019); Projekt CUSTOM (https://cordis.europa.eu/project/rcn/94695/factsheet/en, abgerufen am 09. Mai 2019); Projekt SNIFFER (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102348/en, abgerufen am 09. Mai 2019)

[5] Beispiel Projekt aus dem Bereich Küstenwache ist etwa Demonstration of applied solutions to enhance border and external security (Horizon 2020 Prgramm https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/su-bes03-2018-2019-2020, Aufgerufen am 11. Juni 2019)

[6] M. M. Azari, H. Sallouha, A. Chiumento, S. Rajendran, E. Vinogradov and S. Pollin, „Key Technologies and System Trade-offs for Detection and Localization of Amateur Drones,“ in IEEE Communications Magazine, vol. 56, no. 1, pp. 51-57, Jan. 2018. doi: 10.1109/MCOM.2017.1700442

[7] D. Solomitckii, M. Gapeyenko, V. Semkin, S. Andreev and Y. Koucheryavy, „Technologies for Efficient Amateur Drone Detection in 5G Millimeter-Wave Cellular Infrastructure,“ in IEEE Communications Magazine, vol. 56, no. 1, pp. 43-50, Jan. 2018. doi: 10.1109/MCOM.2017.1700450

[8] Vgl.  Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878. Ein Projekt-Beispiel ist: SMARAGD (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/DG/mfund-projekte/Smaragd.html?nn=326002; abgerufen am 09. Mai 2019)

Neben Werkzeugen zur Personenidentifizierung und -kontrolle (Auto-ID-Technologien wie RFID-Scanner, Barcodescanner, biometrische Verfahren wie Fingerabdruck- und Irisscans oder aber Werkzeuge zur Gesichtserkennung) können zusätzlich Bewegungssensoren, Erschütterungssensoren, Drucksensoren, Videoüberwachungsanlagen, Radar, akustische Sensoren sowie Körperscanner, Röntgengeräte, ggf. Gaschromatographen und „elektronische Nasen“ die Arbeit der Sicherheitsdienstleister in den verschiedenen Bereichen der Bewachung und  Kontrolle (Fahrzeuge, Personen, Gegenstände etc.) umfassend unterstützen.[1] Ergänzt durch die Analyse von Bild- und Tonmaterial können über KI-Technologien (Big Data Analysis) Gefahrensituationen frühzeitig erkannt und präventiv gesteuert werden (ungewöhnliches Verhalten im Zutrittsbereich, Entstehung von aggressiven Verhalten usw.). Hierdurch kann nicht nur die Arbeit des Personals unterstützt, sondern in Teilen sogar automatisiert werden.

Ergänzend dazu kann die Bereitstellung von Ausrüstung und Technologie bei sehr spezialisierten Sicherheitsdienstleistungsunternehmen im Rahmen eines erweiterten Geschäftsmodells an Relevanz gewinnen.  Dabei spielen klassische physische Sicherungen der Liegenschaft und der Eingangs- und Kontrollbereiche (Zäune, Poller usw.) sowie Ausrüstung für Schutz- und Sicherheitsmaßnamen (Anschaffungen für feuerfeste Scheiben und Sicherheitsglas, Löschapparaturen und Notstrom etc.) eine untergeordnete Rolle zu kostenspieliger und hochspezialisierter (vernetzter) Technologie. Dazu zählen Bodycams (Pervasive Wearables, smarte Brillen)[2], die nicht nur der Sicherheit und Steuerung der Personen dienen, sondern auch die (gesetzlich geforderte) Dokumentationen von Einsätzen unterstützen.[3] Diese können etwa für e-Trainings über Virtual Reality (VR)- oder Augmented Reality (AR)-Werkzeuge oder für Übersetzungsfunktionalitäten (babelfish etc.) bei der Personenkontrolle genutzt werden. 

 

Quellen:

[1] Beispiele: Projekt HANDHold (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102760/factsheet/en, abgerufen 09. Mai 2019); Projekt CUSTOM (https://cordis.europa.eu/project/rcn/94695/factsheet/en, abgerufen am 09. Mai 2019); Projekt SNIFFER (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102348/en, abgerufen am 09. Mai 2019)

[2] Vgl. Carmen Molitor: „Martin Krzywdzinski: Bei den Wearables geht es noch ums Ausprobieren“; in: Magazin Mitbestimmung (https://www.magazin-mitbestimmung.de/artikel/Martin+Krzywdzinski%3A+„Bei+den+Wearables+geht+es+noch+ums+Ausprobieren“@7295?issue=7294; abgerufen am 09. Mai 2019)

[3] Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Stabstelle Flüchtlingspolitik;  United Nations Children’s Fund (UNICEF): „Mindeststandards zum Schutz von ge üchteten Menschen in Flüchtlingsunterkünfte“ , S. 29, Oktober 2018(https://www.bmfsfj.de/blob/117472/bc24218511eaa3327fda2f2e8890bb79/mindeststandards-zum-schutz-von-gefluechteten-menschen-in-fluechtlingsunterkuenften-data.pdf; zugegriffen am 09. Mai 2019)

Zweck des Schutzes polizeilicher Liegenschaften (bzw. des Schutzes von Liegenschaften und Geländen insgesamt) ist die frühzeitige Erfassung von (verdeckten) Gefährdungen. Durch neue Formen der Auswertung der erfassten Daten ist hier nicht nur eine Steigerung, sondern vor allem im Bereich der Automatisierung ein qualitativer Sprung möglich. Die schnellen Entwicklungen etwa im Bereich der Künstlichen Intelligenz und Big Data Analytics lassen im Bereich der Behaviour Detection, ggf. in Verbindung mit prädiktiven Auswertungen auf Basis vorhandener Personendaten, neue Vorgehensweisen der Identifizierung erkennen.

Es ist davon auszugehen, dass vor allem neue automatisierte Überwachungstechnologien die Schutzleistungen prägen werden. Hier sind folgende drei Elemente zu nennen: Sensortechnologie selbst (Video und Ton, Drucksensoren, Röntgen usw.), (semi-)automatische Steuerung derselben (Drohnen, vernetzte Steuerungssysteme usw.) und schließlich die Auswertung der Daten (insb. automatische Erkennung von Gefährdungen und Verhaltenserkennung). Die durchgängige Vernetzung dieser Bereiche, verbunden mit einer Auswertung für Entscheidungsunterstützungssysteme stellt in Zukunft eine Steigerung der Effizienz in Aussicht. Die Nutzung oder Vermietung dieser automatisierten Technologien (an Stelle der Sicherheitsmitarbeiter) kann sich zu einem eigenständigen und vielversprechenden Geschäftsmodell entwickeln.

Verwaltungswissenschaftlich – Schutz polizeilicher Liegenschaften

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Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Der Schutz öffentlicher Einrichtungen bzw. Institutionen – dies schließt polizeiliche Liegenschaften ein – ist Voraussetzung für die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der staatlichen Organe und Grundordnung. Als anerkanntes Teilschutzgut öffentlicher Sicherheit handelt es dabei um eine Kernaufgabe der Polizeibehörden (vgl. u. a. Nolte 2016, 352ff.). Somit ist dieser Schutzleistung im Allgemeinen eine hohe strategische Bedeutung beizumessen. Zugleich ist für den Schutz polizeilicher Liegenschaften ein hohes Gefährdungspotenzial der Aufgabenwahrnehmung anzunehmen, was insbesondere auf die Symbolträchtigkeit von Einrichtungen der Polizei zurückzuführen ist. Als Inbegriff des staatlichen Gewaltmonopols stellen diese ein attraktives Ziel für Gewalthandlungen unterschiedlichster extremistischer bzw. terroristischer Gruppierungen dar.

Aus der hohen strategischen Relevanz der Schutzleistung resultieren zugleich große Kontrollpflichten: Der Staat ist durch ein Geflecht von Normen, Organen und Verfahren bestrebt, die staatlichen Behörden selbst an die Einhaltung des Rechts zu binden. Sofern die Aufgabe des Wachschutzes bei der Polizei selbst liegt, kann dementsprechend auf die allgemeine Frage der Legitimationskette der Polizeibehörden zurückgeschaltet werden. Polizeiliches Handeln ist formell einer rechtlichen Überprüfbarkeit und unabhängigen Kontrolle unterworfen, die bis zur Bestellung und Abordnung von Amtsträgern reicht – allen praktischen Kontrolldefiziten zum Trotz (vgl. u. a. Lange/Schenck 2004, 114ff.). Bei einer privaten Herstellung durch private Dienstleister ist dies nicht unmittelbar der Fall, sondern dies hängt mindestens von der konkreten Auftragsvergabe und Vertragsgestaltung ab. Weil der Schutz von Polizeidienststellen jedoch nicht mit einer Übertragung hoheitlicher Rechte (Beleihung) einhergeht, sondern sich im Rahmen von Verwaltungshilfe vollzieht, gelten hier abgeminderte Maßstäbe an die demokratische Kontrolle und Legitimationspflicht. Schließlich kommen den privaten Sicherheitsdiensten in diesem Fall keinerlei eigene Hoheitsbefugnisse zuteil und sie unterliegen strikt den Weisungen der auftraggebenden Behörden. Sofern es jedoch unterlassen wird, den Dienstleister nach strengen Kriterien auszusuchen und seine Aktivitäten laufend auf deren Vertragsgemäßheit zu überprüfen, kann aus der Übertragung des Schutzes ein Kontrollproblem erwachsen.

Quellen: 

Lange, H.-J. & Schenck, J.C. (2004). Polizei im kooperativen Staat. Wiesbaden: Springer VS.

Nolte, J. (2017). Zivile Sicherheit und Schutz staatlicher Funktionen. In C. Gusy, D. Kugelmann & T. Würtenberger (Hrsg.), Rechtshandbuch Zivile Sicherheit (S. 351-366). Berlin, Heidelberg: Springer VS.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Der Schutz polizeilicher Liegenschaften umfasst als Schutzleistung ein vergleichsweise enges und einfaches Tätigkeitsportfolio, das sich im Wesentlichen aus Objektschutz- und Pförtnerdiensten zusammensetzt. Es handelt sich um eine präventive Schutzmaßnahme, die kein sehr hohes Qualifikationsniveau voraussetzt und damit dem Ausbildungsstand eines mehrjährig ausgebildeten Polizeibeamten nicht gerecht wird. Darüber hinaus sind zur Ausübung dieser Tätigkeit weder hoheitliche Befugnisse noch sonstige spezialisierte Technologien vonnöten. Sofern private Sicherheitsdienstleistungsunternehmen von der öffentlichen Hand mit dem Shcutz polizeilicher Liegenschaften beauftragt werden, müssen ihnen daher auch keine über die Jedermannsrechte hinausgehende Befugnisse eingeräumt werden. Die Mitarbeiter verfügen lediglich über die allgemeinen Bürgerrechte (z. B. Notwehr nach § 32 StGB; Vorläufige Festnahme nach § 127 I StPO) sowie über die vom Auftraggeber übertragenen Selbsthilfe- bzw. Hausrechte.

Auch wenn der Aufgabenumfang nach Auftrag variiert – in Rheinland-Pfalz unterstützen Private beispielsweise bei der Sicherung des gesamten Unterkunftsbereiches, der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung innerhalb der Einrichtungen, der Kontrolle des Personen- und Kraftfahrzeugsverkehrs (vgl. Landtag Rheinland-Pfalz 2012), während andernorts den Privaten deutlich weniger Aufgaben übertragen werden – ist für die Schutzleistung eine vergleichsweise geringe Spezifität kennzeichnend. Die geringe Spezifität eröffnet grundsätzlich einen Spielraum für eine Auslagerung der Schutzleistung an private Dienstleister, der in Anbetracht der angespannten Personallage der Polizeibehörden auch vermehrt ausgenutzt wird.

Quelle: 

Landtag Rheinland-Pfalz (2012). Pförtnerdienste bei den Liegenschaften der Bereitschaftspolizei Rheinland-Pfalz. Drucksache 16/1182. Abgerufen am 14.082.019 von http://dokumente.landtag.rlp.de/landtag/drucksachen/1182-16.pdf.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Daran, dass heute vielfach auch private Sicherheitsdienstleister von staatlichen Einrichtungen zur Eigensicherung eingesetzt werden und öffentliche Behörden und deren Liegenschaften schützen, wird in der öffentlichen Debatte nur noch selten Anstoß genommen. Es ist zu vermuten, dass diesbezüglich ein schleichender Gewöhnungseffekt eingesetzt hat. Einerseits lässt sich der Fall des Schutzes polizeilicher Liegenschaften durch private Sicherheitsdienste unter diesen allgemeinen Fall des Schutzes staatlicher Institutionen durch die private Sicherheitswirtschaft subsummieren. Andererseits fällt bei einer Betrachtung der medialen öffentlichen Berichterstattung auf, dass dieser spezifische Fall privater Schutzleistung – analog zum Fall des Schutzes militärischer Liegenschaften – vergleichsweise kritisch beäugt wird und in besonderem Maße legitimationsbedürftig scheint.

Die Eigensicherung der Polizei durch private Dienstleister ist fortlaufend Anlass für mediale Skandalisierungen, die diesen Fall gewissermaßen als „Bankrotterklärung“ der staatlichen Sicherheitsorgane einstufen und als besonders „absurden“ Auswuchs von Privatisierung charakterisieren (siehe u. a. Schupelius, 28. Februar 2018; Hofmann, 16. Januar 2018). Dafür, dass gerade diejenigen Staatsorgane, deren originäre Funktion es ist, den Staat im Inneren und Äußeren zu schützen, selbst auf die Schutzleistungen privater Sicherheitsdienste zurückgreifen, ist von Seiten der Öffentlichkeit gegenwärtig nur ein geringer Grad an Akzeptanz zu erwarten. Es bleibt abzuwarten, ob der Verweis auf den Aspekt der Kosteneffizienz bzw. des Personalmangels an dieser Stelle nachhaltig überzeugt, wenn gleichzeitig in der Berichterstattung beständig auf „Dumpingpreise“ für Objektschutz- und Pförtnerdienste hingewiesen wird (Hofmann, 16. Januar 2018), die – so die Schlussfolgerung – mangelnde Qualität nach sich ziehen. 

Wenngleich private Sicherheitsdienstleister zunehmend polizeiliche Liegenschaften schützen, scheint es unverändert die Erwartungshaltung zu sein, dass polizeiliche Kräfte über die Gewährleistungsverantwortung hinaus eigenständig an der Herstellung dieser Schutzleistung mitwirken. Während es für die Polizei mit Blick auf die Außenwirkung insofern einen Imageverlust bedeuten kann, auf private Dienste zurückzugreifen, liegt darin gleichwohl für die Sicherheitsdienstleister die günstige Gelegenheit, das Image eines verlässlichen, professionellen Partners der Polizei zu gewinnen.

Quellen: 

Hofmann, L. 16. (Januar 2008). Private Wachleute schützen Polizei – zu Dumpingpreisen. Abgerufen am 19.04.2018 von https://www.tagesspiegel.de/berlin/verguetung-private-wachleute-schuetzen-polizei-zu-dumpingpreisen/1141882.html.

Schupelius, G. (28. Februar 2018). Die Polizei darf ihre Gebäude nicht selbst bewachen – das ist lächerlich. Abgerufen am 19.04.2018 von https://www.bz-berlin.de/berlin/kolumne/die-polizei-darf-ihre-gebaeude-nicht-selbst-bewachen-das-ist-laecherlich

Beim Schutz polizeilicher Liegenschaften handelt es sich um eine Schutzleistung von vergleichsweise hoher strategischer Relevanz und überwiegend geringer Spezifität. In Anbetracht dessen muss die Gewährleistungsverantwortung zwar zwingend in staatlicher Hand verbleiben. Hinsichtlich der Erfüllungsverantwortung ergeben sich jedoch weitreichende Mitwirkungspotenziale privater Sicherheitsdienste. Diesbezüglich ist jedoch zu bedenken, dass deren Einsatz zum Schutz polizeilicher Liegenschaften in besonderem Maße legitimitätsbedürftig ist.

Volkswirtschaftlich – Schutz polizeilicher Liegenschaften

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“.

Abweichungen von regelbasierten Empfehlungen von Ökonomen zu Organisations- und Finanzierungsformen (vgl. Grossekettler 1998, 3) bestimmter Schutzleistungen sind in der Praxis keine Seltenheit, dafür müssen aber Effizienzverluste und damit einem kleineren Sozialprodukt „in Kauf genommen“ werden. Es kann ja durchaus wichtige Begründungen aus anderen Blickwinkeln – beispielsweise dem rechtlichen – geben, die für solche abweichenden Regelungen sprechen. Auch können in der besonderen Natur einer Schutzleistung liegende Gründe insbesondere die Beantwortung der Herstellungsfrage beeinflussen: Die Notwendigkeit krisenhafter Handlungsfähigkeit beispielsweise könnte erzwingen, dass volkswirtschaftliche Argumente ganz zurückstehen oder zumindest mit geringerem Gewicht in Vergabeentscheidungen einfließen.

 

Quelle: 

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für ein relativ junges Phänomen in der Sicherheitslandschaft erörtert: Wie ist das mit dem Schutz von Geländen und Gebäuden der Polizei durch private Sicherheitsdienste?

Die Schutzleistung „Schutz polizeilicher Liegenschaften“ lässt sich im Bereich polizeilichen Handelns nicht im Bereich Repression einordnen. Damit entfällt eine Zuordnung der entsprechenden Ausführung (Herstellung) der Tätigkeit auf Basis des Gewaltmonopols des Staates (vgl. Folkers & Weißgerber, 174). Eher handelt es sich um eine die Handlungsfähigkeit der Polizei sichernde „innerbetriebliche“ Tätigkeit, die man im weitesten Sinne der Prävention von Kriminalität zuordnen kann. Präventive Maßnahmen können grundsätzlich auch von privaten Akteuren wahrgenommen werden (ibid.). Tatsächlich könnte die Auffassung, dass ein Schutz der eigenen Liegenschaften nicht zu den Kernbereichen der Tätigkeit eines gut ausgebildeten Polizeibeamten gehöre, in Kombination mit Überlegungen zu alternativ möglichem und zweckdienlicherem Ressourceneinsatz und damit Senkung der Opportunitätskosten (vgl. Schmidtchen 2003, 2f.) bei angespannter Personallage, ein ökonomisches Argument für eine solche Privatisierung liefern.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht beim Schutz polizeilicher Liegenschaften eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

 

Quellen:

Folkers, C., & Weißgerber, J. (2008), Zur Ökonomie der Inneren Sicherheit. In Auf der Suche nach neuer Sicherheit (pp. 161-181). VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Schmidtchen, D. (2003), Sicherheit als Wirtschaftsgut (No. 2003-05). CSLE Discussion Paper.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Davon muss ausgegangen werden, da der Schutz polizeilicher Liegenschaften in der Regel erfordert, dass sich Sicherheitspersonal vor Ort befindet. Um ein Gelände bestreifen zu können und bei Zwischenfällen sehr zeitnah intervenieren zu können – wie es bei sensiblen Objekten wie polizeilichen Liegenschaften wohl unumgänglich ist – reicht eine Fernbeobachtung mittels Überwachungstechnik von einer für mehrere Liegenschaften zuständigen, aber entfernt gelegenen Überwachungszentrale nicht aus. Sicherheitspersonal, das auf einer polizeilichen Liegenschaft eingesetzt wird, kann also zeitgleich nicht auch anderswo die entsprechende Dienstleistung anbieten. Also können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen: Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut.

Bezüglich der privatrechtlichen Exkludierbarkeit – also der Frage, ob der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen kann – kann gesagt werden, dass eine solche für den direkten Nutzen eindeutig vorliegt. Zwar mögen beispielsweise Zeugen, die gerade in einem Polizeirevier eine Aussage machen, ebenfalls vom Schutz der Liegenschaft profitieren – allerdings können nicht auch andere öffentliche oder private Liegenschaften „aufspringen“ und ebenfalls vom Schutz durch den Sicherheitsdienst profitieren. Auch kann sich nicht ein unbestimmt großer Teil der Bevölkerung im Revier einfinden, dort etwas Zeit verbringen und so vom Schutz nach außen profitieren. Eine andere Frage ist der indirekte Nutzen, der einem größeren Kreise beispielsweise dadurch entsteht, dass nicht mit Sicherheitsdiensten beschäftigte Polizeibeamte zusätzliche Funkwagenstreifen fahren können und damit außerhalb des Reviers für mehr Polizeipräsenz sorgen können.

Da neben Rivalität auch Exkludierbarkeit vorliegt, verengt sich die Guts-Auswahl auf eines: Der Schutz polizeilicher Liegenschaften aus ökonomischer Sicht ist ein privates (oder hier treffender: Individual-)Gut. Hier sieht Grossekettler eine privat organisierbare Marktfähigkeit, hält privatrechtliche Finanzierungsmittel für geeignet, und benennt Grenzkostenpreise als angemessene Bewertungsgrundlage.

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sieht Grossekettler grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.).

Mit anderen Worten: Weder Bereitstellung noch Finanzierung der betrachteten Schutzleistung wären bei einem funktionsfähigen Markt nach dieser Kategorisierung durch den Staat zu verantworten. Allerdings treten hier zwei Besonderheiten hinzu:

Beim Schutz polizeilicher Liegenschaften geht es um eine Grundvoraussetzung der Einsatzbereitschaft der Polizei, die wiederum dem Schutz der Bürger und anderer Einwohner des Staates vor inneren Gefahren – insbesondere Kriminalität – und der Einhaltung der Rechtsordnung dient. Da dies eine der grundlegenden Aufgaben und Daseinsberechtigungen des modernen Staates darstellt, fällt auch die betrachtete nachgeordnete Schutzleistung in die Bereitstellungsverantwortung des Staates.

Und auch Finanzierung erfolgt aus Mitteln der öffentlichen Hand: Die Budgets der Polizei stammen direkt aus Steuermitteln. Daher ist trotz des hier nach dem Güterschema gebotenen Einsatzes privatrechtlicher Finanzierungsmittel der Fiskus gefordert: Schließlich tritt der Staat hier als Nachfrager der Schutzleistung auf. Allerdings ist nach obigem Schema ein Einkauf der Schutzleistung zu Marktpreisen (idealerweise Grenzkostenpreisen) möglich, es wäre also nicht zwingend eine Orientierung an der Besoldung Staatsbediensteter erforderlich.

 

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Wie sieht es nun mit der Herstellung aus – sollte der Staat das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Sicherheitspersonals. Für einfache Tätigkeiten sollten hier private Sicherheitskräfte mit vergleichsweise zu ausgebildeten Polizeibeamten geringerer Qualifikation tendenziell günstiger sein. Transformationskosten fallen also vermutlich in geringerer Höhe an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird.

Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen – hier also in die Schutzleistung Schutz polizeilicher Liegenschaften. Such- und Informationsbeschaffungskosten (etwa bedingt durch Sichtung des Marktes und Bewertung potenzieller Anbieter sowie den Ausschreibungs-Aufwand), Anbahnungs-, Verhandlungs- und Vertragskosten (man denke an die Beauftragung von Unternehmensberatungen, Anwaltskanzleien, Notaren und Wirtschaftsprüfern), Abwicklungskosten und die möglicherweise zusätzlich anfallenden Kosten für die Beaufsichtigung und Kontrolle der erbrachten Schutzleistungen könnten hier ins Gewicht fallen. Es fallen also für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird.[1]

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, 11). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwändigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Beobachten kann man das beispielsweise bei der Steuererhebung, bei über die Vergabe von Spenderorganen entscheidenden Ethikkommissionen, bei der Strafverfolgung, bei staatlichen Streitkräften (im Gegensatz zu Söldnerfirmen) usw. Betrachten wir nun den Schutz polizeilicher Liegenschaften, so spielen die Gefahr einer Unterwanderung durch organisierte Kriminalität sowie die Wahrung des Neutralitätsgebotes der Polizei eine möglicherweise entscheidende Rolle.

Beispielhaft sei hier ein Vorfall aus dem Juli 2017 in Berlin genannt: In einem bei einem illegalen Autorennen sichergestellten Audi A6 waren Goldspuren festgestellt worden, die dem spektakulären Goldmünzendiebstahl aus dem Bode-Museum im Frühjahr desselben Jahres zugeordnet wurden. In die Halle der Polizei in Schöneberg, in der der Wagen stand, wurde eingebrochen – um einen Schaum-Feuerlöscher in den Wagen zu entleeren. Dies war offenbar ein gezielter (aber erfolgloser) Versuch, Beweismittel zu vernichten. Die Tatverdächtigen werden dem arabischen Clan-Milieu zugerechnet, dass auch im Verdacht steht, gezielt Unterwanderungsversuche bei der Berliner Polizei zu verfolgen (auf entsprechende Hinweise wies Bodo Pfalzgraf von der Gewerkschaft der Polizei im ZDF Morgenmagazin hin – was der damalige Polizeipräsident Klaus Kandt in einer Sitzung des Berliner Innenausschusses am achten November 2017 laut einer Tageschaumeldung allerdings in Abrede stellte).

Ferner zitierte Spiegel Online 2019 einen vertraulichen Bericht des Bundeskriminalamts, in dem konkrete Anhaltspunkte für mögliche Beobachtung der Polizei durch Kriminelle angeführt werden. Im Spiegel-Artikel wird auf mehrere Fälle verwiesen, „in denen Angehörige der tschetschenischen Mafia Objektschutzaufträge für Polizeigebäude erhielten. Betroffen war unter anderem Gebäude, in denen Kräfte eines Spezialeinsatzkommandos (SEK) und eines Mobilen Einsatzkommandos (MEK) untergebracht waren. Hier bestehe die Gefahr, dass Verbrecher „aus nächster Nähe polizeitaktisches Vorgehen beobachten und Informationen aus sensiblen polizeilichen Bereichen erlangen können“, warnt das BKA.“ (Spiegel Online 2019).

Es steht zu vermuten, dass eine Mehrheit der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in nicht unerheblicher Höhe in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe des Schutzes polizeilicher Liegenschaften an Unternehmen zu vermeiden.

Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem in Frage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Kriminalität), asymmetrische Informationen (Stichworte wären hier: principal agent, hidden action, hidden information, hidden characteristic und adverse selection) sowie Wettbewerbsbeschränkungen (Marktzutrittsbarrieren, Mengen- und Preisabsprachen usw.). Auch Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, 210) könnten eine Rolle spielen. Natürliche Monopole sind dagegen nicht zu erwarten. Aus unserer Sicht sind im Zusammenhang mit dem Schutz polizeilicher Liegenschaften hier in erster Linie principal agent – Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Bereitstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt.

 

[1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

Quellen:

ARD (2017), „Berliner Polizei und die Clans – Einzelfälle oder gezielte Unterwanderung?“ http://faktenfinder.tagesschau.de/inland/polizei-berlin-clans-101.html, 10.11.2017, abgerufen 24.04.2018 11:46.

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Spiegel Online (2019), „BKA warnt vor Tschetschenen-Mafia“, https://www.spiegel.de/panorama/justiz/bka-warnt-vor-tschetschenen-mafia-a-1266338.html, 09.05.2019   07:52 Uhr, zuletzt abgerufen 09.05.2019 12:08.

ZDF (2017), „Berliner Polizeiakademie – Gewerkschaft: Clanmitglieder eingeschleust“.  https://www.zdf.de/nachrichten/heute/gdp-zu-berliner-polizeischule-100.html, 08.11.2017, abgerufen 24.04.2018 11:46.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur Schutzleistung Schutz polizeilicher Liegenschaften folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung liegt in der Verantwortung des Staates. Zwar ist hier Exkludierbarkeit gegeben, und es handelt sich sogar um ein sog. Individual- bzw. Privates Gut. Insofern sollte der Schutzguteigentümer hier selbst als Nachfrager auftreten. Allerdings liegt hier die Besonderheit vor, dass der Eigentümer des Schutzgutes der Staat selbst ist. Die Finanzierung ist vor diesem Hintergrund aus Steuermitteln zu bestreiten. Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind also zwingend Aufgaben des Staates.

Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten. Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Markt), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Vermutlich pro Staat) ab. Weiterhin kommt es viel auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.

Es ist grundsätzlich durchaus vorstellbar, dass die Herstellung durch private Dienstleister vorgenommen wird. Sensibler Punkt ist dabei die Frage, inwieweit die polizeiliche Liegenschaft und die sensiblen Arbeitsvorgänge im Hause effektiv und zuverlässig geschützt werden. Nur wenn sowohl Effektivität als auch Zuverlässigkeit gegeben sind, lässt sich eine Herstellung durch (private) Dienstleister empfehlen. Umgekehrt ist auch kritisch vergleichend und unvoreingenommen zu prüfen, inwieweit Staatsbedienstete hier die Schutzleistung effektiv und zuverlässig erbringen (äquivalent bspw. zum Schutz militärischer Liegenschaften, welche in Einzelfällen bei besonders hohen Sicherheitsanforderungen weiterhin wie in zurückliegenden Jahrzehnten – damals bestand das Personal unter anderem aus Mannschaftsdienstgraden kurz nach der Sicherungs- und Wachausbildung –  durch Soldaten bewacht werden, vs. der ansonsten mittlerweile flächendeckenden Bewachung durch ziviles Wachpersonal).

An dieser Stelle sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich hier um eine besonders sensible Schutzleistung in einem Kernbereich staatlichen Handelns dreht. Zweifel an der relativen Bedeutung ökonomischer Argumente im Vergleich zu anderen Aspekten sind nicht von der Hand zu weisen: Beispielsweise wies ein hochrangiger Polizeibeamter des Landes Brandenburg auf Nachteile von Kooperationen der Polizei mit privaten Dienstleistern im Zusammenhang mit krisenhafter Handlungsfähigkeit, Weisungsbindung und Streikrecht (das nur bedingt vertraglich eingeschränkt werden kann) hin.