Beschreibung – Campuspolizei

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Unter dem Begriff Campuspolizei verstehen wir nicht staatliche Organisationen, die mit der Wahrnehmung von Schutzaufgaben auf Liegenschaften von Bildungseinrichtungen betraut sind, wenn diese über Beobachtung, Erkennung und Meldung hinausgehen und neben der Durchsetzung der Hausordnung und des Hausrechts die direkte Gefahrenabwehr einschließen. Typischerweise werden daneben zusätzliche Aufgaben wahrgenommen. Neben der Bedienung eines besonderen Sicherheitsbedürfnisses versprechen sich Bildungseinrichtungen oft eine Reihe weiterer Nutzen, inkl. der Begrenzung der Haftungsrisiken und (insbesondere in den USA) der Verkürzung der Reaktionszeit im Falle eines „active shooter“-Szenarios. 

Quellen: 

https://en.wikipedia.org/wiki/Campus_police

https://definitions.uslegal.com/c/campus-police/

https://www.securitymagazine.com/articles/85175-top-security-guarding-companies-report-2014

http://security.jhu.edu/campus-security/index.html

Rieckmann, J. (05.06. 2017). Privatization of Security Services: Comparing Approaches to Policing and Prisons across the Atlantic. https://www.aicgs.org/publication/privatization-of-security-services/ Zuletzt abgerufen 25.07.2019.

Betriebswirtschaftlich – Campuspolizei

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen.[1]

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

 

[1] Anm.: Existierende tarifvertragliche Bestimmungen sind zu beachten. Die Tarifbindung kann auf unterschiedlichen Grundlagen beruhen. Mitglieder des BDSW sind satzungsgemäß an die Tarifverträge gebunden. Werden die Tarifverträge vom jeweiligen Arbeitsminister für allgemeinverbindlich erklärt, gelten sie für alle Unternehmen, die vom Geltungsbereich des Tarifvertrages erfasst werden, im für allgemeinverbindlich erklärten Umfang. Da die Lohnkosten mit ca. 90 % Hauptbestandteil der Kosten für Sicherheitsdienstleistungen sind, ist eine hohe Tarifbindung wichtig für einen fairen Wettbewerb. Die Allgemeinverbindlicherklärung hat daher eine sehr große Bedeutung.

Für Tätigkeiten von Sicherheitsmitarbeitern als sogenannte „Campuspolizei“ existieren in Deutschland keine besonderen tarifvertraglichen Regelungen. Aufgrund der Vielfältigkeit der in der Definition „Campuspolizei“ abgebildeten Tätigkeiten, ließen sich im vorliegenden Fall aber die Lohn-/Entgeltgruppen zum Vergleich heranziehen, in denen die Tätigkeiten von Mitarbeitern im Objektschutzdienst sowie im Empfangs- und Pfortendienst abgebildet sind. Gemäß den tarifvertraglichen Regelungen der einzelnen Bundesländer (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 10,50 Euro-11,00 Euro (Objektschutzdienst) vereinbart. In Nordrhein-Westfalen existieren tarifvertragliche Regelungen für Tätigkeiten von Mitarbeitern im Pforten- und Empfangsdienst. In Abhängigkeit vom Umfang der zu verrichtenden Aufgaben sind hier zwischen 11,00 Euro-12,81 Euro vereinbart (Stand: Januar 2020) (vgl. Tarifverträge, 2019).[1]

Die Zahlung der Zuschläge (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen. Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Feiertagszuschläge zwischen 30 %-100 %, die Sonntagszuschläge zwischen 3 %-50 %, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]

Es können weitere Kosten für Zulagen anfallen, wenn Diensthunde zum Einsatz kommen sollen, sofern entsprechende tarifvertragliche Regelungen im jeweiligen Bundesland bestehen.[3]

Hundeführer müssen ihre Befähigung einmal jährlich nachweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Auch diesbezüglich können weitere Kosten anfallen.

Die Anzahl der einzusetzenden Mitarbeiter hängt von den Anforderungen des jeweiligen Auftrags ab. Sie kann also z. B. abhängig von der Größe des jeweiligen Objekts sowie dem Umfang der geforderten Leistungen sein.

 

[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Welche Lohn-/Entgeltgruppen zur Bewertung heranzuziehen sind, hängt von den jeweiligen Anforderungen des Auftraggebers ab. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten. 

[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag).

[3] Anm.: Weitere Zulagen (z. B. für Wachleiter, Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.

Quellen:
Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). BDSW Übersicht über wesentliche Arbeitsbedingungen (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Arbeitsbedingungen_2020_0101.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). Entgeltübersicht für Sicherheitsmitarbeiter in ausgewählten Entgeltgruppen ohne Zulagen in € (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von  https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Entgelt_2020_0101a.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Sicherheitsdienstleister zur Erfüllung des Auftrags gestellt werden bzw. gestellt werden können: persönliche Schutzausrüstung, Hilfsmittel (z. B. Taschenlampen), Funk- und Kommunikationstechnik, ggf. Gefahrenmeldeanlagen (z. B. Videoüberwachungssysteme, Einbruchmeldetechnik), ggf. Diensthunde (vgl. DGUV V 23, 2013, §§ 10 u. 12; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu §§ 10 u. 12; siehe Klauer, 2012; siehe Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.).

Ggf. sind vor Ort bereits vom Auftraggeber gestellte bzw. durch einen Anbieter von Sicherheitstechnik errichtete Ausstattungsgegenstände bzw. FEM vorhanden, in deren Bedienung der Mitarbeiter aber noch eingewiesen werden muss.

Regelungen bezüglich der Ausstattung der Mitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019).[1]

 

[1] Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200) Zertifizierungskosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019).

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Klauer, C. (2012). Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 566-573). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Mantelrahmentarifvertrag. (2018). Mantelrahmentarifvertrag vom 23. August 2018 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland gültig mit Wirkung ab 1. Oktober 2018.

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9; vgl. BDSW Arbeitskräftemangel, 2018).

Sicherheitsmitarbeiter müssen für die Durchführung von „Kontrollgänge[n] im öffentlichen Verkehrsraum oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ nach § 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 1 GewO mindestens eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ nachweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Dies schließt auch Kontrollgänge auf einem Universitätscampus ein. Für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Dies steht einer kurzfristigen Personalakquise entgegen, sollten die Mitarbeiter die Sachkundeprüfung noch nicht abgelegt haben.

Für die Durchführung von Tätigkeiten, die allein dem Pforten-/Empfangsdienst zuzuordnen sind, sind derzeit die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Die Unterrichtung hat einen Umfang von 40 Stunden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018).

Sollte der Einsatz von Diensthunden angefordert werden, dürfen in diesem Zusammenhang nur Sicherheitsmitarbeiter eingesetzt werden, die die entsprechende Befähigung zum Hundeführer nachweisen können (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Hier sind ggf. eine weitere Personalakquise und weitere (Weiter-)/Qualifikationen erforderlich.

Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (26. März 2018). Sicherheitsbranche: Trotz Umsatzrückgang – Arbeitskräftemangel wird immer größer. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/presse/bdsw-pressemitteilungen/sicherheitsbranche-trotz-umsatzrueckgang-arbeitskraeftemangel-wird-immer-groesser

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V.

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Für Mitarbeiter, die als sogenannte „Campuspolizei“ eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Aus- oder Fortbildungen.

Nach § 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 1 GewO ist für Sicherheitsmitarbeiter, die „Kontrollgänge im öffentlichen Verkehrsraum [durchführen] oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ tätig sind, „der Nachweis einer […] erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung erforderlich“. Dies schließt auch Kontrollgänge auf einem Universitätscampus ein. Die Sachkundeprüfung zählt, neben der Unterrichtung, zu den gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen für Beschäftigte im Sicherheitsgewerbe (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand).

Sofern es sich allein um Tätigkeiten des Pforten-/Empfangsdienst handelt, sind die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich.

Auftragsabhängig sind (Weiter-)Qualifizierungen für Hundeführer denkbar (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Diese Nachweise zur „Befähigung zum Hundeführer“ sind „mindestens jährlich erneut nachzuweisen“ (DGUV V 23, 2013, § 15; DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Dementsprechende Kosten sind einzukalkulieren (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt).

Ggf. ist die Forderung des Auftraggebers nach besonderen sprachlichen Qualifikationen oder PC-Kenntnissen denkbar.[1]

 

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen zur spezifischen Vorbereitung des Mitarbeiters (z. B. Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung (vgl. BewachV, 2019, § 17; vgl. DGUV V 23, 2013, § 4; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 4). Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200) Zertifizierungskosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Sonstige Kosten: Kosten für die Betriebshaftpflichtversicherung: Die Unternehmen sollten sicherstellen, dass sie über einen hinreichenden Versicherungsschutz verfügen, der alle Risiken absichert, die sich aus den jeweiligen Aktivitäten bzw. Aufträgen ergeben können, z. B. wenn Diensthunde zum Einsatz kommen (vgl. Scholze & Siemon, 2008, S. 58 ff.). Die in § 14 BewachV festgelegten Mindesthöhen der Versicherungssummen reichen hier in der Regel nicht aus. Der BDSW empfiehlt seinen „Mindeststandard Betriebshaftpflicht“.

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Die in der Definition „Campuspolizei“ benannten Tätigkeiten, die den Bereichen Objektschutz-dienst und Pforten-/Empfangsdienst zugeordnet werden können, werden derzeit von den meisten privaten Sicherheitsdienstleistungsunternehmen angeboten. Es bestehen keine besonderen Eintrittshürden für diese Dienstleistungsbereiche. Allerdings müssen Sicherheitsmitarbeiter, die „Kontrollgänge im öffentlichen Verkehrsraum [durchführen] oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ tätig sind, „de[n] Nachweis einer […] erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung“ erbringen (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (GewO, 2019, § 34a). Dies schließt auch Kontrollgänge auf einem Universitätscampus ein. Darüber hinaus bestehen derzeit keine weiteren Begrenzungen für den Kreis der Anbieter dieser beiden Sicherheitsdienstleistungsbereiche.

Über diese Bereiche hinausgehende Tätigkeiten, die in der Schutzleistungsbeschreibung aufgeführt sind, bisher aber nicht in Deutschland ausgeführt werden (z. B. Einsatz von Waffenträgern wie in den USA), sind nicht Bestandteil dieser Analyse. 

 

Quelle:

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Juristisch – Campuspolizei

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Das Ziel der juristischen Analyse von Sicherheitsdienstleistungen besteht in der Herausbildung einer unverbindlichen rechtlichen Einordnung, die die zu beachtenden Rahmenbedingungen einer Schutzleistung aufzeigen soll. Da eine umfassende juristische Bewertung im Zuge dieser Analyse aufgrund der Komplexität nicht verfolgt werden kann und nur der grundlegende Rechtsrahmen veranschaulicht werden soll, sei darauf hingewiesen, dass die Ausführungen keinesfalls als juristisches Gutachten zu verstehen sind und somit keinen Anspruch haben, bindende Wirkung zu entfalten.

Zusammenfassend soll die grundsätzliche rechtliche Realisierbarkeit einer Schutzleistung mit allgemeinen juristischen Analogien beschrieben werden. Daher können nur die wesentlichen Rechtsansichten dargestellt und verkürzte Meinungsstreits behandelt werden. Anhand dieser Ergebnisse soll im Fazit eingeschätzt werden, inwiefern eine Schutzleistung von Privaten aus juristischer Perspektive geleistet werden kann und ob diese an weitere Bedingungen geknüpft werden muss.

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur Erklärung der juristischen Perspektive zu entnehmen.

Die aus dem US-amerikanischen Rechtsraum bekannte Form der hochschuleigenen Sicherheitskräfte, die auf dem Campus polizeiähnliche Rechte genießen, ist in Deutschland in dieser Ausprägung nicht bekannt. Hierzulande übernehmen Sicherheitsdienstleister bisher größtenteils Aufgabenbereiche des Objektschutzes und Empfangs- bzw. Pfortendienste. Die genauen Dienstleistungen unterscheiden sich nicht nur von Bundesland zu Bundesland, sondern von Universität zu Universität teilweise erheblich. Dreh- und Angelpunkt ist das jeweilige Hochschulgesetz und das darin fundamentierte Recht auf Ausübung des Hausrechts. Im klassischen Sinn einer Campuspolizei übernehmen die Sicherheitskräfte weitreichendere Aufgaben. Dazu können einfache Legitimationskontrollen, aber auch die Gefahrenabwehr bei sexuellen Übergriffen bis hin zu sog. „active shooter“-Angriffen auf dem Campusgebiet zählen.[1] Im Kontrast dazu gehören private Sicherheitsmitarbeiter an Universitäten, neuerdings auch an einigen Schulen, deren Handlungsspielraum im Vergleich zum transatlantischen Modell scharfe Grenzen gesetzt sind, zum Standardrepertoire.

Quelle:

[1] U.S. Department of Justice (DOJ), Bureau Of Justice Statistics (BOJ), Campus Law Enforcement, 2011–12, https://www.bjs.gov/content/pub/pdf/cle1112.pdf, abgerufen 02.08.2019.

1. Übertragung des öffentlich-rechtlichen Hausrechts – Hochschulgesetz

Grundsätzlich kann der Hausrechtsinhaber seine Rechte an Dritte delegieren, sowohl ausdrücklich durch Übertragung oder auch konkludent.[1] Auf dem Universitätsgelände hat der Universitätspräsident (oder auch Rektor) dieses Hausrecht inne. Jenes wird im Hochschulbetrieb grundsätzlich auf die Dekane und Lehrenden übertragen.[2] Genaueres ist den jeweiligen Hochschulgesetzen zu entnehmen.

Im hamburgischen Hochschulgesetz beispielsweise ist das Hausrecht wie folgt geregelt: „Die Präsidentin oder der Präsident übt das Hausrecht und die Ordnungsgewalt aus. Diese Aufgaben werden als staatliche Auftragsangelegenheiten wahrgenommen; sie können für bestimmte Bereiche oder für bestimmte Fälle anderen Personen übertragen werden.“[3] Das öffentlich-rechtliche Hausrecht hat der Universitätspräsident inne, der dieses auf private Sicherheitsdienstleister übertragen kann.[4] In Hessen hingegen lautet der Wortlaut: „Sie oder er wahrt die Ordnung an der Hochschule und entscheidet über die Ausübung des Hausrechts.“[5] Ähnlich wie in Brandenburg, wo die Präsidentin oder der Präsident insbesondere zuständig ist für „die Wahrung der Ordnung und die Ausübung des Hausrechts.“[6] Anhand der beiden Beispiele wird deutlich, wie unterschiedlich die Übertragung des Hausrechts von Bundesland zu Bundesland geregelt ist. Dies gilt besonders für die Übertragung des Hausrechts auf Dritte, wenn diese nicht, wie das Beispiel Hamburgs verdeutlicht, explizit im Hochschulgesetz vorgesehen ist. In der Praxis ist dies etwa im Zusammenhang mit einem Vorlesungsboykott in Hamburg vorgekommen, bei dem ein vom Präsidenten privater Ordnungsdienst für die Unterstützung des eigenen Personals bestellt wurde, welches allerdings nicht zum Einsatz kam.[7]

Diese komplexe Problematik bei der Übertragung des Hausrechts würde sich an privaten Bildungseinrichtungen in dieser Form nicht ergeben und wird daher nicht weiterführend analysiert.

Neben den vorangegangenen Sicherheitsdienstleistungen, die bei der Ausübung des Hausrechts auf deutschen Universitätsgeländen täglich durchgeführt werden, entwickeln sich allerdings auch zunehmend hierzulande neue Sicherheitsangebote, wie im Fall der Universität Augsburg: Dort gibt es seit längerer Zeit einen Service für die Begleitung zum Parkplatz oder zur Straßenbahnhaltestelle, die von einem Sicherheitsdienstleister im Auftrag der Universität angeboten wird. Dieser Begleitservice wird zweimal täglich oder auf Anfrage in den Abendstunden durchgeführt.[8]

2. Selbsthilferecht zur Durchsetzung des Hausrechts – §§ 229, 859 BGB

Die Rechtsgrundlagen, die bei der Ausübung des Hausrechts relevant sind, unterscheiden sich von den Jedermann-Rechten, die den Notwehrrechten gleichzusetzen sind. Um das vertraglich delegierte Hausrecht durchzusetzen, welches in erster Linie den Eigentümer bzw. Besitzer berechtigt Hausverbote auszusprechen, können sich beauftragte Sicherheitsdienstleister auf zivilrechtliche Selbsthilferechte nach §§ 229, 859 BGB berufen. Diese erlauben zwar keine Gewalt, eröffnen aber nach Aussprache des Hausverbots die Möglichkeit, gegen den Störer auf Basis der Jedermann-Rechte einzuschreiten. Somit gestattet die durch Ignorierung des Hausverbots entstandene rechtswidrige Beeinträchtigung des Hausrechts den Verweis des Störers.[9] Der Ausschluss von der Nutzung des Gebäudes gegenüber dem Störer ergibt sich demnach nach der o. g. zivilrechtlichen Grundlage und kann über das Notwehrrecht aus § 32 StGB durchgesetzt werden, allerdings nur bis zu den Grenzen des befriedeten Besitztums.[10]

Quellen:

[1] Kuhli, Grundfälle zum Hausfriedensbruch, JuS 2013, 115 (117).

[2] BGH, Beschluss vom 08.10.1981 – 3 StR 449/450/81 (LG Heidelberg), NJW 1982, 189 f.

[3] § 81 Abs. 4 HmbHG

[4] Schnekenburger, Rechtsstellung und Aufgaben des Privaten Sicherheitsgewerbes, S. 115-116.

[5] § 38 Abs. 1 S. 4 HHG

[6] § 65 Abs. 1 S. 4 Nr. 6 BbgHG

[7] OVG Hamburg, Beschluss vom 26.5.1977 – Bs. III 20/77, NJW 1977, 1254 (1255).

[8] Universitätsbibliothek Augsburg, https://www.bibliothek.uni-augsburg.de/service/begleitung/, abgerufen 02.08.2019

[9] Pielow, in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap. F III, Rn. 27.

[10] Schoepke, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap. B, Rn. 147.

Das öffentlich-rechtliche Hausverbot ruft regelmäßig Uneinigkeit hervor. Diese ist u. a. geprägt durch Zweifel an den Rechtsgrundlagen sowie dem Vorhandensein eines Verwaltungsakts. Argumentiert wird dabei einerseits mit der unterschiedlichen Kategorisierung des Hausrechts als Zuständigkeits- bzw. Befugnisnorm[1], andererseits mit der fehlenden Hoheitlichkeit und dem fehlenden Regelungscharakter der Maßnahme.[2] Festzuhalten bleibt im Zusammenhang mit einem öffentlich-rechtlichen Hausverbot, dass diesem regelmäßig der Charakter einer verwaltungsrechtlichen Willenserklärung beigemessen wird, nicht aber der eines Verwaltungsakts.[3] Aufgrund dieser Differenzierung können Rechtsfolgen des Hausfriedensbruchs verwaltungsexternen Störer gem. § 123 StGB drohen und auch privatrechtliche Ermächtigungsgrundlage über § 903 BGB Rechtskraft entfalten.

Quellen:

[1] Mehr dazu in Jutzi, Droht die »Parzellierung« des öffentlich-rechtlichen Hausrechts?, LKRZ 2009, 16 ff.

[2] Michl/Roos, Das öffentlich-rechtliche Hausverbot, LKRZ 2012, 50 (55).

[3] Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 8.10.1997 – 25 B 2208/97, NJW 1998, 1425 f.; OVG Bremen, Urteil vom 21.11.1989 – 1 BA 22/89, NJW 1990, 931 ff.

Für eine Campuspolizei nach dem US-amerikanischen Vorbild fehlen in Deutschland die rechtlichen Voraussetzungen, die es erlauben eine polizeiähnliche Sicherheitsstruktur von innen heraus aufzubauen. Im Hinblick auf die Übertragung des Hausrechts findet bisweilen nur die Kooperation auf dem Universitätscampus zwischen Sicherheitsmitarbeitern mit klassischen Ordnungs- und Sicherheitsaufgaben statt. Diese müssen zudem keine über die nach § 34a GewO hinausgehenden üblichen Zugangsvoraussetzungen (Unterrichtung und Sachkundeprüfung) erfüllen. Sollten Ordnungsmaßnahmen der Security-Mitarbeiter nicht effektiv adressiert werden können oder weitere Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gefordert werden, die die Kompetenzen dieser übersteigen, ist an deutschen Universitäten die Polizei hinzuzuziehen (polizeirechtliche Generalklausel). Darüber hinaus sind im Praxisalltag neue Aufgabenbereiche denkbar, die sich im rechtlichen Rahmen bewegen, wie etwa das Beispiel der Universität Augsburg, dem abendlichen Begleitservice von Studierenden, Mitarbeitern und Gästen durch Security-Angestellte. Zusammenfassend gelten enge rechtliche Grenzen, die im Sinne einer Campuspolizei nicht nur fernab der deutschen Universitätsrealität liegen, sondern auch beim Einsatz privater Sicherheitsdienstleister außerhalb der Ausübung des Hausrechts und sonstigen Jedermann-Rechte theoretisch nur im Rahmen einer Beleihung ausgeführt werden könnten.

Jutzi, Siegfried, Droht die »Parzellierung« des öffentlich-rechtlichen Hausrechts?, LKRZ 2009, 16 ff.

Kuhli, Milan, Grundfälle zum Hausfriedensbruch, JuS 2013, 115 ff.

Michl, Magdalena / Roos, Bastian, Das öffentlich-rechtliche Hausverbot, LKRZ 2012, 50 ff.

Schnekenburger, Franz, Rechtsstellung und Aufgaben des Privaten Sicherheitsgewerbes, Heymanns, Berlin 1999

U.S. Department of Justice (DOJ), Bureau Of Justice Statistics (BOJ), Campus Law Enforcement, 2011–12, https://www.bjs.gov/content/pub/pdf/cle1112.pdf, abgerufen 02.08.2019.

Stober, Rolf / Olschok, Harald (Hrsg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, C.H. Beck, München 2004
Zit.: Bearbeiter, in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, Kap., Rn.

Stober, Rolf / Olschok, Harald / Gundel, Stephan / Buhl, Manfred (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Richard Boorberg Verlag, Stuttgart 2012
Zit.: Bearbeiter, in: Stober/Olschok/Gundel/Buhl, Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit, Kap., Rn.

Technisch – Campuspolizei

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Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot der Schutzleistung Campuspolizei abzuleiten und zu skizzieren, wie sich das Dienstleistungsangebot auf dieser Basis verändern könnte. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten, dargestellt und bewertet.

Die Tätigkeit wird sehr breit angesetzt, insbesondere in den USA. In Deutschland existiert diese Schutzleistung bisher so nicht. Hier sind in erster Linie die Tätigkeitsbereiche des Objektschutzes (Bestreifen, Diebstahlschutz und Kontrolldienste) sowie des Pforten- und Empfangsdienstes zu betrachten. Zur weiteren Analyse sei auch auf die Kapitel „Schutz polizeilicher Liegenschaften“ und „Streifen- und Interventionsdienste in Wohnvierteln“ verwiesen. Diese Darstellung wird sich entsprechend auf den Empfangsdienst fokussieren.

Ein Pforten- und Empfangsdienst ist auf einem (staatlichen) Uni-Campus in der Regel auf spezifische Bereiche beschränkt. In eher lokalen Bereichen könnte dies zukünftig mit einem direkten Rückgriff auf Leitstellen sowie Kommunikations- und IT-Infrastruktur verbunden werden:

Die Identitätskontrolle und der zugehörige -abgleich sowie die Ausstellung temporärer Zutrittsberechtigungen wären entsprechend maßgebend.

Die Empfangstätigkeit ist häufig mit einer weiteren Überwachungstätigkeit verbunden: dem Objektschutz. Der Trend zu einer leitstellenbasierten Aufschaltung von Sensorsystemen zur Detektion von Gefahren sowie Prävention sind dafür beispielhaft. Hintergrundsysteme, die eine automatische Überwachung und Analyse von Informationen zur Identifikation von unrechtmäßigem Verhalten oder Betreten ermöglichen, sind ein anhaltender Techniktrend. Anschlussfähige Analysealgorithmen, Methoden der Datenfusion und -aggregation werden als Hintergrundsysteme nutzbar, um potenziell gefährliche Situationen frühzeitig zu detektieren und reagieren zu können.[1] Die zeitnahe Alarmierung und Verfolgung durch eigene Kräfte wird dadurch ermöglicht. Die Alarmierung und Vernetzung von Informationen im Falle der Alarmierung kann mit digitalen Informationssystemen erfolgen. Mithilfe von App-Modulen können Betroffene und Sicherheitsakteure schnellstmöglich über Gefahren, Krisensituationen oder Notlagen informiert werden.[2] Diese können sodann direkt von den Einsatzkräften vor Ort mit der Leitstelle sowie von der Leitstelle zu den Einsatzkräften vor Ort geteilt werden. Der Austausch und die Dokumentation dringender Informationen (z. B. Diebstahl-, Einbruchinformationen) macht ein schnelles, ortsbezogenes und individualisiertes Handeln möglich.

 

Quellen:

[1] Vgl. Laudy, Claire, Henrik Petersson, and Kurt Sandkuhl. „Architecture of knowledge fusion within an Integrated Mobile Security Kit.“ 2010 13th International Conference on Information Fusion. IEEE, 2010.

[2] Vgl. Projekt KATRETTER (https://www.fokus.fraunhofer.de/a9568ee409eb6a9d; letzter Zugriff 26. Juli 2019)

Zur Ausführung der Kontroll- und Überwachungstätigkeiten ist der Trend der Auto-ID-Technologien (z. B. NFC, RFID-Scanner) für die Durchführung von Access- und Identity-Checks erkennbar.[1] Mittels Auto-ID-Technologien lassen sich Informationen zur Identifikations- und Zutrittskontrolle aus- und einlesen, überprüfen sowie speichern. Parallel dazu nutzbar sind etwaige Schlüsselsysteme (elektronische Datenträger, wie z. B. Chips, ID-Armbänder, Smartphones), welche eine schnelle Zuordnung sowie Zutrittsberechtigung unterstützen.[2] Durch die Erweiterung mit biometrischen Merkmalen (z. B. Fingerabdruckscan, Iris-Scanner, Gesichtserkennungssoftware) lässt sich das Sicherheitsniveau entscheidend erhöhen.[3]

Die Maßgaben des Konzeptes „privacy by design“ sind in diesem Zusammenhang von hoher Wichtigkeit, um Vertrauen in die Sicherheitslösung zu schaffen sowie einen potenziellen Eingriff in Persönlichkeitsrechte zu minimieren.[4]

Quellen:

[1] Für eine grundlegende Einführung siehe Arata, M.J. Perimeter Security, New York et al.: McGraw-Hill, 2006, doi: 10.1036/0071460284.

[2] Vgl. Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews) 42.6 (2012): 865-878.

[3] Beispiele bilden die Forschungsprojekte GES-3D (BMBF): Multi-Biometrische Gesichtserkennung; MARS (BMBF): Mobile Authentifikation mittels Retina Scanning; MisPel (BMBF): Multi-Biometriebasierte Forensische Personensuche in Lichtbild- und Videomassendaten; DigiDak (BMBF): Digitale Fingerspuren

[4] Weiterführend auch das: „Privacy Impact Assessment“ (PIA), das Social Impact Assessments (SIA) sowie die Risikobeurteilung im Sinne einer Technikfolgenabschätzung

Bei der Frage nach dem passenden Ausrüstungsmaterial zur Identifikation bei Zutrittskontrollen sind technische Möglichkeiten zur Überprüfung von Zugangsberechtigungen, wie Auto-ID-Technologien (RFID-Scanner), Barcodescanner, biometrische Verfahren wie Fingerabdruck- und Irisscans oder aber Werkzeuge zur Gesichtserkennung zweckmäßig.

Da zumindest in Deutschland derzeit noch keine Campuspolizei im engeren Sinne existiert, ist eine Disruption bzw. Umwälzung des Marktes (noch) nicht möglich.

Der Pforten- und Empfangsdienst wird von sprunghaften Innovationen eher nachgeordnet betroffen sein. Der Einsatz von Technik lässt sich eher nur auf den Objektschutzdienst erweitern (vgl. „Schutz polizeilicher Liegenschaften“). Es ist davon auszugehen, dass automatisierte Sicherheitstechnologien zur Überwachung und am Empfang eher eingesetzt werden, um die Schutzleistung der Campuspolizei in der direkten Interaktion und den allgemeinen Objektschutz durch z. B. wearables, wie smart glasses und bodycams, zu unterstützen.[1]

 

Quelle:

[1] Vgl. Molitor, Carmen. „Martin Krzywdzinski: Bei den Wearables geht es noch ums Ausprobieren.“ Magazin Mitbestimmung 09 (2018).  (https://www.boeckler.de/66355_111567.htm?id=magazinmitbestimmung_f953ad57910572bd6803da3faaa6e92b; letzter Zugriff 26.07.2019).

Verwaltungswissenschaftlich – Campuspolizei

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Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Anders als etwa in den Vereinigten Staaten existiert in Deutschland an keiner Hochschule eine öffentliche oder auch private Campuspolizei, welche Aufgaben der direkten Gefahrenabwehr übernimmt, die über den Tätigkeitsbereich des Objektschutzes bzw. die Wahrnehmung des Hausrechts hinausreichen. Auch wurde von den relevanten Anspruchsgruppen bisher kein deutliches Interesse an einer Einrichtung von Campuspolizeien artikuliert. Deren Notwendigkeit ergibt sich in den Vereinigten Staaten aus der vergleichsweise hohen Zahl an sogenannten „Campus shootings“ sowie daraus, dass das Hochschulgelände sehr viel stärker Lebensmittelpunkt und Wohnort der Studierenden darstellt. Hierzulande hingegen werden Campuspolizeien gegenwärtig für nicht erforderlich gehalten. Damit handelt es sich zugleich um eine Schutzleistung von aktuell geringer politischer Salienz und Bedeutung. Weder scheint diese Schutzleistung für die Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit unverzichtbar zu sein, noch liegt deren Funktion in der Abwehr von Staatsgefährdungen.

Die vergleichsweise geringe strategische Relevanz der Aufgabe bedeutet gleichwohl nicht, dass eine Überlassung dieser Aufgabe an private Sicherheitsdienste damit ohne Weiteres möglich wäre. Schließlich sind für die Durchführung dieser Schutzleistung vergleichsweise spezifische Kompetenzen bzw. hoheitliche Befugnisse vonnöten, die privaten Sicherheitskräften nicht unmittelbar zustehen.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Die überaus vielfältigen Teilaufgaben, die von Campuspolizeien übernommen werden, verlangen dem eingesetzten Personal sehr verschiedene Qualifikationen und Kompetenzen ab. Zentral ist, dass gerade für diejenigen Aufgaben, die für Campuspolizeien charakteristisch sind, vielfach hoheitliche Befugnisse erforderlich sind, die öffentlich-rechtlichen Organen vorbehalten sind. Dies gilt sowohl für die anlasslose Personenkontrolle, für die Aufnahme von Anzeigen oder die Ausübung unmittelbaren Zwangs. Sollte diese Schutzleistung Privaten überlassen werden, müssten diese Rechte im Rahmen einer Beleihung übertragen werden. Dies zieht jedoch wiederum spezifische behördliche Aufsichts- und Kontrollpflichten und damit Kosten nach sich. Gegebenenfalls wäre jedoch auch eine Kooperation von Polizeibehörden und Sicherheitsdienstleistern denkbar, in deren Rahmen private Sicherheitskräfte als nicht selbstständige Verwaltungshelfer im Auftrag und auf Weisung der Polizei handeln.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Insofern in Deutschland bis dato keine Campuspolizei existiert, können die Erwartungen der verschiedenen Anspruchsgruppen an die Durchführung und Organisation dieser Schutzleistung nur hypothetisch prognostiziert werden. Bisher hat sich weder eine gesellschaftliche Diskussion über diese Schutzleistung entwickelt, noch wurde von den relevanten Stakeholdern ein deutliches Interesse an bzw. eine Forderung zur Einrichtung von Campuspolizeien artikuliert. Daraus lässt sich zum einen ableiten, dass die Einführung eines polizeiähnlichen Schutzes von Hochschulen und gegebenenfalls Schulen, der über die bisher übliche Wahrnehmung von Objektschutzaufgaben hinausgeht als solches mindestens legitimationsbedürftig wäre. Während Campuspolizeien etwa in den Vereinigten Staaten auf eine lange Tradition zurückblicken können und angesichts der hohen Zahl an „Campus shootings“ sehr viel stärker ihre Notwendigkeit unter Beweis gestellt haben, werden diese hierzulande gegenwärtig für nicht erforderlich gehalten. Es bleibt abzuwarten, ob sich dies im Zuge steigender gesellschaftlicher Sicherheitsbedürfnisse ändert. Angesichts der Diskussionen an vielen Hochschulen um den Einsatz privaten Sicherheitspersonals ist jedoch vorherzusehen, dass die Legitimität einer Beauftragung von privaten Sicherheitskräften als bewaffnete Campuspolizeien insbesondere von studentischer/akademischer Seite erst recht angezweifelt werden dürfte (vgl. u.a. Schönherr, 20. April 2018).

 

Quelle:

Schönherr, H.-P. (20. April 2018). Wahllos und ruppig: Sicherheitsdienst sorgt für Ärger. Abgerufen am 06.06.2019 von https://taz.de/Wahllos-und-ruppig/!5497136/.

Bei der Campuspolizei handelt es sich um eine Schutzleistung von eher niedriger strategischer Relevanz, jedoch vergleichsweise hoher Spezifität. Dies erklärt auch, weshalb in Deutschland derzeit keine Campuspolizeien existieren. Die Einführung eines polizeiähnlichen Schutzes von Hochschulen, der über die Wahrnehmung von bereits üblichen Objektschutzaufgaben hinausgeht, wird aktuell weder von politischer Seite noch in der öffentlichen Debatte für notwendig gehalten. Ein etwaiger Einsatz privater Dienstleister in diesem Schutzleistungsbereich wäre damit zum einen stark legitimationsbedürftig, zum anderen aufgrund der hohen Spezifität der hierfür charakteristischen Aufgaben nahezu ausgeschlossen.

Volkswirtschaftlich – Campuspolizei

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Campuspolizei“ erörtert.

Hierunter wird hier die Durchführung von über Beobachten, Erkennen und Melden hinausgehende Schutzaufgaben auf Liegenschaften von Bildungseinrichtungen[1] wie Universitäten oder Schulen durch nicht staatliche Organisationen verstanden. Neben der Durchsetzung der Hausordnung und des Hausrechts schließt dies insbesondere die direkte Gefahrenabwehr ein. In den Vereinigten Staaten werden durch einige Campuspolizeien in Kooperation mit regulären Polizeibehörden auch Ermittlungstätigkeiten im Nachgang einfacherer Straftaten wie etwa bei Einbruchsdiebstahl durchgeführt. Hinzu treten oft Randaufgaben wie beispielsweise das Fungieren als Ansprechpartner, Vertrauenspersonen und Informationsstelle für Schüler, Studierende oder Besucher. Neben der Bedienung eines besonderen Sicherheitsbedürfnisses der Schüler, Studierenden und ihrer Angehörigen versprechen sich Bildungseinrichtungen oft eine Reihe weiterer Nutzen: Zum einen geht es um die Verkürzung der Reaktionszeit im Falle sogenannter active shooter-Szenarios, also von Angriffen einzelner Täter oder kleiner Gruppen mit Schusswaffen[3], wie sie bislang vor allem und mittlerweile vielfach – aber nicht ausschließlich – in den Vereinigten Staaten vorgekommen sind. Zum anderen geht es um Begrenzung der Haftungsrisiken sowie um Markenschutz. Auch die  Verbesserung der Personallage und damit der Fähigkeit zur Bearbeitung vergleichsweise niedrigschwelliger Delikte und Störungen, die von leichteren Sexualdelikten über Betäubungsmittelangelegenheiten bis hin zu Ruhestörung reichen können, kann ein Beweggrund zur Einrichtung einer Campuspolizei sein.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in erster Linie die Bildungseinrichtungen als Institutionen, ihre Studenten bzw. Schüler sowie im weiteren Sinne deren Angehörige.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen polizeiartigen Schutztätigkeiten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

 

[1] Anm.: In den Vereinigten Staaten gibt es polizeiartige private Sicherheitsdienste auch an sog. think tanks wie z. B. der Brookings Institution, sowie an Beratungs- und Forschungsinstituten etc. Der Einfachheit halber werden diese Sonderfälle hier nicht gesondert erörtert. Es handelt sich um weitgehend vergleichbare Sicherheitsdienste, mit etwas unterschiedlich gewichteten Aufgabenfeldern (bspw. mehr Veranstaltungs-Absicherung, weniger Funktion als Ansprechpartner für Beratung und Information von Besuchern und Studierenden).

[2] Anm.: Vgl. Rieckmann (2017).

[3] Anm.: Auch in Deutschland hat es solche Angriffe bereits gegeben, so mit Schusswaffen wohl erstmals 1871 (am Ludwigsgymnasium in Saarbrücken) und 1913 (an der Sankt-Marien-Schule in Bremen-Walle). 1964 kam es zu einem Amoklauf mit einem Flammenwerfer an einer Volksschule Köln-Volkhoven. Seit dem Jahrtausendwechsel wurden schwerwiegende Angriffe häufiger. Besondere mediale Aufmerksamkeit erhielten dabei die Fälle Erfurt (2002, Gutenberg-Gymnasium), Emsdetten (2006, Geschwister-Scholl-Schule), Winnenden (2009, Albertville-Realschule) und Anspach (2009, Gymnasium Carolinum).

Quelle:

Rieckmann, J. (05.06. 2017). Privatization of Security Ser-vices: Comparing Approaches to Policing and Prisons across the Atlantic. https://www.aicgs.org/publication/privatization-of-security-services/ Zuletzt abgerufen 25.07.2019.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Tätigkeit einer Campuspolizei die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung? Dies ist wohl nicht der Fall, da die beschriebenen Aspekte der Tätigkeit einer Campuspolizei allen Personen (abgesehen von denen, gegen die die Campuspolizei Maßnahmen ergreift) auf dem Campus grundsätzlich gleichermaßen Nutzen stiften dürften. Rivalität spielt also keine Rolle.

Liegt also Verwendungsrivalität nicht vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende-Gut scheiden aus, es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, können also potenzielle Nutznießer der Schutzleistung von der Mitnutzung ausgeschlossen werden? Hier kommt es auf die Art der Bildungseinrichtung an.

Handelt es sich um eine öffentliche Bildungseinrichtung (Fall 1), die auch von anderen als den dort Beschäftigten, immatrikulierte Studierenden oder Schülern aufgesucht werden kann (wie das etwa bei den Bibliotheken und Mensen deutscher Universitäten typischerweise der Fall ist), dann liegt keine Exkludierbarkeit vor.

Handelt es sich hingegen um eine private Bildungseinrichtung (Fall 2 – eine private Universität, Privatschule o. ä.), die nicht der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich ist (weil sie sich etwa auf einem umzäunten Campus befindet), dann liegt Exkludierbarkeit vor.

Nehmen wir das Kriterium der Exkludierbarkeit als nicht gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf eines – das öffentliche Gut. Das trifft für unseren Fall 1 zu. Für Fall 2 hingegen handelt es sich bei der Schutzleistung um ein Klubkollektivgut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind. Da es sich unserer Auffassung nach im Fall 1 um ein öffentliches Gut (also um ein prototypisches Kollektivgut) handelt, ist die Bereitstellungsverantwortung beim Staat anzusiedeln. Im Fall 2 hingegen läge die Bereitstellungsverantwortung bei den privaten Trägern der Bildungseinrichtungen, und nicht beim Staat.

Die Finanzierung der Schutzleistung hat aus unserer Sicht im Fall 1 über Steuern zu erfolgen, wie dies auch bei sonstigen Polizeikräften der Fall ist. Im Fall 2 hingegen hat sie über Beiträge zu erfolgen, also beispielsweise über Studiengebühren oder Schulgeld.

 

[1] Anm.: Vgl. Grossekettler 1998, 8f.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

In Deutschland gibt es aktuell keine Sicherheitsdienste, die den Campuspolizeien in den Vereinigten Staaten auch nur annähernd ähneln. Sind dezidiert für bestimmte Bildungseinrichtungen tätige Sicherheitsdienste vorhanden, so sind sie mit begrenzten Befugnissen ausgestattet und führen keine Schusswaffen. Sind über diese Befugnisse hinausgehende Eingriffe und Maßnahmen erforderlich, oder Schusswaffen zur Gefahrenabwehr erforderlich, greift in Deutschland die staatliche Polizei ein. Gleiches gilt für Ermittlungstätigkeiten.

Juristische Aspekte an dieser Stelle außer Acht lassend stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage, ob dies aus Gesichtspunkten der Effizienz die beste Lösung ist. Bei dieser Kostenbetrachtung kommen dabei einige Unterschiede zu amerikanischen Verhältnissen zum Tragen.

Die oben erwähnten Randaufgaben stellen zwar keine komplexen Anforderungen an die Qualifikation des tätig werdenden Personals, und lassen sich daher mit im Vergleich zu Polizeibeamten mutmaßlich kostengünstigeren Kräften privater Dienstleister erbringen. Anders sieht es jedoch schon im Bereich von Ermittlungstätigkeiten aus, und hohe Qualifikationsanforderungen stellt die Bewältigung bewaffneter Angriffe, von Amoklagen usw. Entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal – so es auf dem freien Arbeitsmarkt verfügbar sein sollte – wird im Zweifelsfall nicht kostengünstiger sein.

In den Vereinigten Staaten haben Polizeibeamte je nach Gebietskörperschaft und ihren Regularien typischerweise nach 20 bis 30 Dienstjahren das Anrecht auf volle Pensionsbezüge. Einige von ihnen nehmen dann den vorzeitigen Abschied, und die Möglichkeit wahr, in einer weniger gefährlichen und oft besser vergüteten Verwendung bspw. für Campuspolizeien tätig zu werden. Anders als in Deutschland[1] steht also auf dem Arbeitsmarkt hochgradig qualifiziertes und langjährig erfahrenes Personal in Form ehemaliger Polizeibeamter zur Verfügung.

Ein weiterer Aspekt sind Unterschiede im Bedarf nach solchen Fähigkeiten. Wie oben beschrieben, handelt es sich bei den oben angerissenen bewaffneten Angriffen innerhalb von Bildungseinrichtungen, insbesondere bei den active shooter events, um ein in den Vereinigten Staaten im Vergleich zu Deutschland viel häufigeres Phänomen. Der Bedarf nach einer sehr schnellen bewaffneten Reaktionsfähigkeit innerhalb von Bildungseinrichtungen, und damit nach dort permanent bereitzuhaltendem qualifiziertem und erfahrenem Personal, ist in den Vereinigten Staaten sehr real – in Deutschland aber (bislang und glücklicherweise) quasi nicht vorhanden.

In Deutschland sind also derzeit für – öffentliche oder private – Bildungseinrichtungen weder ein durch eine entsprechende Bedrohungslage evozierter Bedarf noch das ggf. notwendige Personal auf dem freien Arbeitsmarkt vorhanden.

Eine bevorzugte oder ausschließliche Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich zusätzlich aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben. Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall aus unserer Sicht keine Rolle – jedoch kämen Verfahrenspräferenzkosten in Frage. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.

Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert. Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwändigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Tätigkeit von Campuspolizeien spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes eine möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn aus irgendwelchen Gründung diskriminierende Ahndung von Verstößen zu erwarten sein könnte. Falls Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die eingesetzten Mitarbeiter unzulässig (also bspw. auf Basis von Rasse, Hautfarbe oder ethnischer Herkunft, Sprache, politischer Ansichten, Weltanschauung, Religion, Behinderung, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Vermögen, oder Alter) diskriminiert werden könnte, könnte dies für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint.

Relevant in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – ist ferner die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von lautstarken Studierenden-Partys vom Privat-Campus in angrenzende Parks, so dass Anwohner vermehrt durch nächtliche Ruhestörung belastet werden) infrage. Asymmetrische Informationen (Probleme aus dem Bereich principal agent oder adverse selection, die auftreten könnten, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt) sind aus unserer Sicht typischerweise hier nicht relevant. Wettbewerbsbeschränkungen oder natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen) könnten eine Rolle spielen. 

 

[1] Anm.: Allenfalls ehemalige Militärangehörige stünden in Deutschland auf dem freien Arbeitsmarkt in begrenzter Anzahl zur Verfügung. Neben taktischen Fähigkeiten sind bei active shooter events aber unter Umständen zusätzlich eher aus der Polizeiarbeit stammende Kompetenzen wie der Kommunikation und Verhandlung mit (ggf. suizidalen) Personen in psychischen Ausnahmesituationen, der Unterscheidung von Situationen, in denen Verhandlung eine aussichtlose Taktik darstellt, sowie der reibungslosen Kooperation mit eintreffenden staatlichen Polizeikräften gefragt.

[2] Anm.: Die möglichen Gründe für die Zunahme solcher Zwischenfälle – Bevölkerungswachstum, Zunahme psychischer Erkrankungen, Radikalisierung, Einfluss des Internets, Einfluss sog. first person shooter games, Tatmittelzugang, u.v.m. –  über die Zeit sollen hier nicht weiter erörtert werden. Ein wichtiger Unterschied der Rahmenumstände sei hier allerdings erwähnt: In den Vereinigten Staaten ist der Zugang zu Schusswaffen für die Täter wesentlich einfacher als in Deutschland, wo der Schusswaffenerwerb gesetzlich strikt an Zuverlässigkeit, Bedürfnisprüfung sowie Sachkundenachweis gebunden ist. Dass andere Faktoren eine entscheidende Rolle spielen müssen, wird mit Blick auf die Schweiz deutlich. Dort befindet sich aufgrund des Milizsystems eine große Anzahl (vgl. Karp 2018) von Sturmgewehren in privaten Haushalten von Reservisten. Die Fälle pro Einwohner von Angriffen mit diesen Schusswaffen sind allerdings trotz der leichten Verfügbarkeit im Vergleich zu den Vereinigten Staaten extrem selten.

[3] Vgl. Grossekettler 1998, 11.

[4] Anm.: Vgl. einschlägige Richtlinien der Europäischen Union zur Gleichbehandlung, beispielsweise 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, und 2006/54/EG.

[5] Anm.: Vgl. Paefgen 2009, 210.

Quellen:

Europäische Union (2000/04/06). Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft, insbes. 2000/43/EG (Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft), 2000/78/EG (Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf), 2006/54/EG (Gleichbehandlung von Frauen und Männern in Arbeits- und Beschäftigungsfragen), 2004/113/EG (Gleichbehandlung von Frauen und Männern außerhalb des Beschäftigungsbereichs).

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Karp, A. (2018). Estimating global civilian-held firearms numbers(pp. 1-12). Ginebra, Suiza: Small Arms Survey.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung der Schutzleistung sind in Fall 1 – auf der Öffentlichkeit zugänglichen Campi – aus unserer Sicht staatlich zu regeln.

In Fall 2 – der Öffentlichkeit nicht zugängliche Campi privater Bildungseinrichtungen – sind Bereitstellung und Finanzierung dagegen privat zu regeln, insofern nicht die oben beschriebenen Aufgaben der Gefahrenabwehr (bewaffnete Antwort auf active shooter events) und Repression (Ermittlungen nach Straftaten mit komplexeren Tätigkeiten wie Eingriffen ins Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Durchsuchungen, Beschlagnahmen etc.) als Teil der Schutzleistung aufgefasst werden.

Die Herstellung der Schutzleistung kann dagegen unter Umständen privat erfolgen und aus Kostengründen sogar ratsam sein, wenn Kern der Schutzleistung die oben beschriebenen Randtätigkeiten sowie Durchsetzung von Hausordnung und Hausrecht darstellen, und damit ein strikt regelorientiertes und robustes Vorgehen von geringerer Bedeutung ist als ein ergebnisorientiertes, von Routine geprägtes Vorgehen. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an.

Die für oben beschriebene Tätigkeiten der Gefahrenabwehr und Repression notwendigen Qualifikationen können derzeit durch den freien Arbeitsmarkt nicht abgedeckt werden, diese Tätigkeiten müssen also abseits juristischer und anderer Aspekte allein schon daher sowohl auf privaten als auch auf öffentlichen Campi durch staatliche Polizeikräfte wahrgenommen werden.