Beschreibung – Passagier- und Gepäckkontrolle

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Bei der Passagier- und Gepäckkontrolle handelt es sich um eine Schutzleistung, die in Deutschland überwiegend von privaten Sicherheitsdienstleistern erbracht wird. Sie übernehmen in diesem Fall hoheitliche Aufgaben gemäß § 5 LuftSiG als „Beliehene“ im Auftrag des Bundesministeriums des Innern (BMI) und in der Fachaufsicht der Bundespolizei (BPOL) sowie im Auftrag der Luftsicherheitsbehörden der Länder. Diese Aufgaben umfassen die Kontrollen von Personen, Handgepäck, mitgeführten Gegenständen und aufgegebenem Gepäck sowie die Überprüfung der Zulässigkeit von Handgepäckinhalten und die Abwehr der Einbringung von gefährlichen/verbotenen Gegenständen unter Einsatz von technischen Hilfsmitteln, wie z. B. Sprengstoffspürgeräten, Handsonden und Sicherheitsscannern. 

Quellen:
Bundesverband der Luftsicherheitsunternehmen e.V. (2018). § 5 LuftSiG – Passagier- und Gepäckkontrolle. Abgerufen am 2. August 2018 von https://www.bdls.aero/luftsicherheit/taetigkeitsfelder/passagier-und-gepaeckkontrolle

Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) geändert worden ist. (2017).

Betriebswirtschaftlich – Passagier- und Gepäckkontrolle

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen. 

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

Für Mitarbeiter, die Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG ausüben existieren in allen Bundesländern (außer in Bayern) entsprechende Lohn-/Entgeltgruppen. Gemäß den tarifvertraglichen Regelungen (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 17,57 Euro-18,39 Euro vereinbart. Zum 01.01.2021 sind Erhöhungen dieser Stundengrundlöhne/-entgelte auf bundeseinheitlich 19,01 Euro vereinbart (vgl. BDLS, 2019). 

Die Zahlung der Zuschläge (Stand 2018: Nachtzuschlag (15 %), Sonntagszuschlag (40 %), Feiertagszuschlag (100 %)) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. BDLS, 2019).

Darüber hinaus sind regelmäßige Fortbildungen der Luftsicherheitsassistenten vorgesehen (mindestens 40 Stunden im Jahr; siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. Europäische Kommission, 2015). Lohnfortzahlungen im Falle dieser Schulungen müssen daher auch berücksichtigt werden (vgl. BDLS, 2019).

Lediglich in Bayern werden die Aufgaben nach § 5 LuftSiG von Mitarbeitern landeseigener Unternehmen wahrgenommen. Für sie gelten die Bedingungen des dortigen TVöD.

In Abhängigkeit von dem vom Auftraggeber geforderten Kontrollstundenkontingent und der Verteilung dieses Kontingentes auf den Jahresverlauf ist die Anzahl der jeweils erforderlichen Mitarbeiter zu planen. Allerdings kann der Auftraggeber auch kurzfristig (monatlich; am Vortag – Stufe 2/3) eine Erhöhung der Stunden anfordern, was den Auftragnehmer zu kurzfristigen Personalplanungen zwingt (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (vgl. Lohmann, 2012, S. 434 f.).

 

Quellen:
Bundesverband der Luftsicherheitsunternehmen e.V. (2019). Tarifverträge (bundesweit). Abgerufen am 24. April 2019 von https://www.bdls.aero/tarife/tarifvertraege-bundesweit

Europäische Kommission. (2015). Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit. Abgerufen am 2. August 2018 von https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32015R1998&from=DE

Lohmann, W. (2012). Luftsicherheit. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 430-438 ). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) geändert worden ist. (2017).

Die Kontrolltechnik, die zur Erfüllung der Aufgaben an den Luftsicherheitskontrollstellen erforderlich ist, wird in der Regel vom Auftraggeber gestellt. Dabei handelt es sich u. a. um: Sicherheitsscanner/Torsonden, Röntgenkontrollgeräte, Handsonden, Sprengstoffspürgeräte (vgl. BDLS, 2018). 

Das Personal muss in den Gebrauch der vorhandenen FEM eingewiesen werden. Weitere Kosten entstehen durch das Vorhalten der entsprechenden Musterschulungsgeräte (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. Lohmann, 2012, S. 432) sowie die Bereitstellung von Schulungsräumlichkeiten.

 

Quellen: 

Bundesverband der Luftsicherheitsunternehmen e.V. (2018). § 5 LuftSiG – Passagier- und Gepäckkontrolle. Abgerufen am 2. August 2018 von https://www.bdls.aero/luftsicherheit/taetigkeitsfelder/passagier-und-gepaeckkontrolle

Lohmann, W. (2012). Luftsicherheit. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 430-438 ). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9).

Für Mitarbeiter, die als Luftsicherheitsassistenten Passagier- und Gepäckkontrollen an Flughäfen durchführen sollen, ist eine entsprechende Fachqualifikation erforderlich (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. Luftfahrt Bundesamt, 2018). Diese umfasst 266 Unterrichtseinheiten. Sie schließt mit einer Prüfung durch die Bundespolizei/Landesbehörden ab.[1] Zusätzlich sind die Regelungen des Nationalen Luftsicherheitsprogramms zu den Einstellungsvoraussetzungen zu beachten (vgl. BMI, 2010). Dies erlaubt keine kurzfristige Personalakquise.

Für Personen, die als Luftsicherheitsassistenten eingesetzt werden sollen, „soll [nach § 3 Abs. 1 LuftSiZÜV] einen Monat vor der geplanten Tätigkeit oder der Aufnahme einer Ausbildung“ die Durchführung einer Zuverlässigkeitsprüfung bei den zuständigen Luftsicherheitsbehörden beantragt werden. Dazu werden Erkenntnisse von den Polizeivollzugs- und den Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie bei ausländischen Antragstellern vom Bundesverwaltungsamt als Registerbehörde nach dem Ausländerzentralregistergesetz bzw. ggf. bei den zuständigen Ausländerbehörden angefordert (§ 4 Abs. 2 LuftSiZÜV). „Die Luftsicherheitsbehörde soll über den Antrag auf Überprüfung der Zuverlässigkeit innerhalb eines Monats entscheiden“ (§ 4 Abs. 1 LuftSiZÜV). Es kommt aber auch zu deutlich längeren Überprüfungszeiten an den einzelnen Flughafenstandorten. Auch dies muss bei der Personalakquise berücksichtigt werden. Die Überprüfung gilt für einen Zeitraum von fünf Jahren. Die Kosten für die Anmeldung eines neuen Luftsicherheitsassistenten bei den zuständigen Behörden sowie für die Ausstellung von Ausweisen können nicht bewertet werden, da es hier keine bundeseinheitlichen Gebührensätze gibt.

Es sind regelmäßige, teilweise tägliche Abstimmungen mit dem Auftraggeber erforderlich. Da die Bundespolizei auch kurzfristig (monatlich; am Vortag – Stufe 2/3) eine Erhöhung der Kontrollstunden anfordern kann, ist der Auftragnehmer ggf. zu kurzfristigen Personalplanungen gezwungen. Dies kann z. B. dazu führen, dass Teilzeitbeschäftigte länger eingesetzt werden müssen als geplant und sich so ungeplante Personalkosten aufgrund der geleisteten Mehrarbeit ergeben (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt). Der diesbezügliche Verwaltungsaufwand ist also sehr hoch (vgl. Lohmann, 2012, S. 434 f.). Da eine kurzfristige zusätzliche Personalakquise zudem nicht immer möglich ist (s. oben), kann es zu Schwierigkeiten bei der Erfüllung dieser Kontrollstundenanforderungen der Bundespolizei kommen.

 

[1] Anm.: Die Qualifikationsdauer schließt in der Regel die Akquise von Mitarbeitern aus, die anderweitig in festen Arbeitsverhältnissen stehen. Eine berufsbegleitende Qualifikation ist nicht möglich.

Quellen:

Bundesministerium des Innern, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. (Juli 2010). Nationales Luftsicherheitsprogramm (NLSP).

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V.

Lohmann, W. (2012). Luftsicherheit. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 430-438). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Luftfahrt Bundesamt. (2018). Luftsicherheit. Schulung von Personal. Zusammenfassung der Module – Version 3.1, 29.03.2018. Abgerufen am 2. August 2018 von https://www.lba.de/SharedDocs/Downloads/DE/Formulare/S/Schulung/Modulsystem_Tabelle_Version_3_1.html?nn=699884

Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) geändert worden ist. (2017).

Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947), die zuletzt durch Artikel 3 der Verordnung vom 2. April 2008 (BGBl. I S. 647) geändert worden ist. (2008).

Für die Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG ist eine spezielle Fachqualifikation vorgeschrieben, ohne deren erfolgreiche Absolvierung ein Mitarbeiter nicht eingesetzt werden darf (vgl. Luftfahrt Bundesamt, 2018). Diese umfasst 266 Unterrichtseinheiten. Sie schließt mit einer Prüfung durch die Bundespolizei/Landesbehörden ab. In jedem Fall sind Kosten für regelmäßige Fortbildungen der Luftsicherheitsassistenten (mindestens 40 Stunden im Jahr) einzukalkulieren (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt) (vgl. BDLS, 2019; vgl. Europäische Kommission, 2015). Weitere Kosten können in diesem Zusammenhang durch das Vorhalten der entsprechenden Musterschulungsgeräte (vgl. Lohmann, 2012, S. 432), die Bereitstellung von Schulungsräumlichkeiten (siehe auch: Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel) sowie Kosten für das Ausbildungspersonal entstehen.[1]

 

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen (Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung.

Quellen:

Bundesverband der Luftsicherheitsunternehmen e.V. (2019). Tarifverträge (bundesweit). Abgerufen am 24. April 2019 von https://www.bdls.aero/tarife/tarifvertraege-bundesweit

Europäische Kommission. (2015). Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit. Abgerufen am 2. August 2018 von https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32015R1998&from=DE

Lohmann, W. (2012). Luftsicherheit. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 430-438). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Luftfahrt Bundesamt. (2018). Luftsicherheit. Schulung von Personal. Zusammenfassung der Module – Version 3.1, 29.03.2018. Abgerufen am 2. August 2018 von https://www.lba.de/SharedDocs/Downloads/DE/Formulare/S/Schulung/Modulsystem_Tabelle_Version_3_1.html?nn=699884

Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) geändert worden ist. (2017).

Es handelt sich um eine Schutzleistung, die überwiegend von privaten Sicherheitsdienstleistern erbracht wird. Sie haben besondere Anforderungen hinsichtlich der eingesetzten Mitarbeiter zu erfüllen, die sich insbesondere aus den entsprechenden spezialgesetzlichen Grundlagen ergeben, die in diesem Bereich existieren (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (vgl. LuftSiG, 2017, § 5). Insbesondere müssen die Unternehmen sicherstellen, dass die erforderliche Mitarbeiterzahl gestellt werden kann. Diese kann, je nach Größe des Flughafens und in Abhängigkeit von den Reisezeiten, stark variieren. Der Verwaltungsaufwand, insbesondere im Zusammenhang mit der Personalplanung, ist sehr hoch (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Die Anzahl der Einsatzgebiete und der Aufträge ist durch die Anzahl der zu betreuenden Flughäfen begrenzt, auch wenn an einzelnen Flughäfen mehrere Auftragnehmer für Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG beauftragt sind. Diese Situation könnte sich dann ändern, wenn in Zukunft an weiteren Flughäfen (Bayern) private Sicherheitsdienstleister zur Passagier- und Gepäckkontrolle eingesetzt werden. Bezüglich besonderer Ausstattungsgegenstände und FEM ist besonders zu berücksichtigen, dass evtl. Musterschulungsgeräte vorgehalten werden müssen (siehe auch: Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel) (vgl. Lohmann, 2012, S. 432). Da außerdem Ausschreibungsbedingungen derzeit vorsehen, dass das entsprechende Unternehmen bereits Erfahrungen in diesem Aufgabengebiet oder im Bereich des Schutzes kritischer Infrastrukturen bzw. Erfahrungen mit dem Zugangsschutz von Großveranstaltungen nachweisen muss, schränkt dies den Kreis der Unternehmen weiter ein, die diese Schutzleistung anbieten können. 

 

Quellen:

Lohmann, W. (2012). Luftsicherheit. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 430-438 ). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) geändert worden ist. (2017).

Technisch – Passagier- und Gepäckkontrolle

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Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot von Schutz abzuleiten und zu skizzieren, wie sich Dienstleistungsangebote auf dieser Basis verändern könnten. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen dargestellt und bewertet, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten.

Flughäfen unterliegen aufgrund von bestehenden, potenziellen und zu befürchtenden Bedrohungsszenarien einem stetigen Innovationsdruck. Die Optimierung bestehender Sicherheitslösungen und -prozesse sowie die Suche, Erprobung, der Test und die Anschaffung neuer Sicherheitslösungen ist omnipräsent und ist Teil täglicher Anstrengung aller verantwortlichen Akteure. Das Thema Sicherheit am Flughafen hat für die Aufsichts- und Sicherheitsbehörden, politische und Sicherheitsakteure (Bundespolizei und Sicherheitsdienstleister), Flughafenbetreiber sowie Fluggesellschaften die höchste Priorität. Im Jahr 2018, ein neues Rekordjahr für den Luftverkehr, wurden weltweit 4,3 Milliarden Passagiere transportiert (Philbin 2018). Die Passagierzahlen stiegen gegenüber dem Jahr 2017[1] um 6,4 %. Was den Druck zur Entwicklung innovativer Sicherheitslösungen erhöht.

Gemäß § 5 LuftSiG ist die Kontrolle der Zutrittsberechtigung sowie die Kontrolle aller mitgeführten Gegenstände, für jeden Passagier und Mitarbeiter, der den Sicherheitsbereich des Flughafens betreten will, obligatorisch. Abhängig von der Größe des Flughafens sind dafür eine spezifische Anzahl an Kontrollstellen eingerichtet, die zu passieren sind. Für die privaten Sicherheitsdienstleister ergeben sich einige Herausforderung in der Kommunikation, der dafür notwendigen Infrastruktur und in Hinblick auf die zu leistende Sicherheitsleistung.

 

Quelle:

[1] Philbin, Anthony (2018, 31.12.): Solid passenger traffic growth and moderate air cargo demand in 2018, International Civil Aviation Organization (ICAO), Montréal, Québec, Canada, Online verfügbar unter: www.icao.int/Newsroom/Pages/Solid-passenger-traffic-growth-and-moderate-air-cargo-demand-in-2018.aspx, zuletzt geprüft am 29.04.2019.

Wichtige Herausforderungen stellen die Kommunikation und Kommunikationsinfrastruktur dar. Dies gilt für die Luftsicherheitsassistenten untereinander sowie die Bundespolizei. Neue Technologien können hier relevante Impulse setzen:

  • Schneller Informationsaustausch: Für eine unverzügliche, bedarfsorientierte Koordination der Abläufe sowie der Kommunikation eines lösungsorientierten Vorgehens, auch im Falle von (potenziellen) Gefahren und Bedrohungen muss ein sicherer, störungs- und möglichst ausfallsicherer Informationsaustausch ermöglicht werden.[1] Vernetzte Informationsmedien wie digitale Anzeigetafeln, Durchsagen und Flughafen-Apps können Betroffene informieren und koordinieren. Dies gilt für die Luftsicherheitsassistenten sowie die Passagiere.
  • Unabhängiges Kommunikationsnetz: Die Digitalisierung, die Nutzung neuer (Mobil-) Funkstandards (derzeitig 5G) sowie die Vernetzung von Sicherheitslösungen und komplexer Sicherheitssysteme (Kameras, Sicherheitstechnik o. ä.) verlangen ein angemessenes Maß an Bandbreite und Kapazität. Diese bedürfen einer frühzeitigen Planung und Umsetzung.

Die Privatisierung der Passkontrolle ist derzeit kein aktuelles Thema. Sollte dieser Bereich privatisiert werden, könnten der Datenaustausch und die Überprüfung von Fluggästen relevant werden. Um dies zu unterstützen, könnten bei der Registrierung mit pseudonymisierten Hit-/No-Hit-Verfahren relevante Einträge in anderen europäischen Datenbanken datenschutzkonform abgeglichen und so doppelte Registrierungen oder Vorbestrafte/ Gefährder erfasst werden.  

 

Quelle:

[1] Ein Beispiel bildet SoftParts (BMBF): Soziale Bestimmungsgründe der Sicherheit am Flughafen

Der Gebrauch von Sicherheitslösungen basiert auf internationaler und nationaler Gesetzgebung. Diese bilden die Grundlage für die Definition bzw. Verpflichtung zur Umsetzung und Realisierung von Sicherheitsprozessen (Top-Down).[1] Die physische Sicherheitskontrolle am Übergangsbereich von dem „allgemein öffentlich zugänglichen Bereich“ in den „sicherheitsempfindlichen Bereich“ und den „sensiblen Teil der Sicherheitsbereiche“ ist mit einem hohen personellen Aufwand verbunden, der im Hinblick auf die Entwicklung der Passagierzahlen weiter ansteigen wird.

Bereits jetzt kommen eine Vielzahl unterschiedlicher Sicherheitslösungen zum Einsatz, wie Torbogensonden, Handsonden, Röntgenscanner, Sicherheitsscanner und Sprengstoffspürgeräte. Für die Unterstützung der Kontrolltätigkeiten sind einige Kernentwicklungen absehbar. Da die Einführung einer jeden neuen Sicherheitstechnik stets mit Änderung von Handlungskompetenzen einhergeht, sollte diese umfassend hinsichtlich ihrer Auswirkung auf Privatheit, sozialer Auswirkungen und der Risikobeurteilung überprüft werden.

  • Röntgenscanner mit gekoppelter Sensorik zur Identifikation von Spreng- (ETD) und chemischen Stoffen sowie (gefährdenden) Flüs-sigkeiten.[2] Mithilfe von Röntgenbestrahlung, welche fast jedes Material eines Gepäckstücks durchdringt, können bereits verschiedenste Stoffe und Materialien identifizierbar gemacht werden. Der Strahlungsquelle gegenüberliegende Detektoren erstellen ein Durchstrahlungsbild, welches die im Inneren des Scanners befindlichen Objekte abbildet. Für die Einschätzung der gescannten Objekte werden diese je nach Dichte verschiedenfarbig abgebildet. Derzeit gibt es bereits Sicherheitslösungen für den Test und die Identifikation von Spreng- und chemischen Stoffen sowie (gefährdenden) Flüssigkeiten. Diese sind bereits als fest installierte und mobile Lösungen verfügbar. In naher Zukunft werden diese drei Technologien miteinander gekoppelt zum Einsatz kommen. Seit 2018 wurde vereinzelt damit begonnen, entsprechende Sicherheitslösungen zur Detektion von Sprengstoffen und Flüssigkeiten via Röntgenscanner einzuführen.[3] Ab 2020 ist die europaweite Einführung an Flughäfen durch die European Civil Aviation Conference (ECAC) vorgeschrieben.[4] Weiterführend ist eine Erweiterung mit kombiniertem „machine learning“ (ML) sowie KI absehbar. Vor allem bei der Gepäckkontrolle kann mithilfe selbstlernender Algorithmen die Bewertung von Gefahren und Risiken auf Durchstrahlungsbildern maßgeblich unterstützt werden.
 

Quellen:

[1] Gerber Jakob, Weigmann Uwe (2017, 30.11., S 138-144): Entscheidungsprozesse für die Einführung von Sicherheitslösungen. Ergebnisse aus den Sicherheitssegmenten, 4D-Sicherheit (BMBF), European Aviation Security Center e.V. (easc e. V.), Trebbin, online verfügbar unter: https://4d-sicherheit.de/site/assets/files/1063/4d_sicherheit_bericht_entscheidungsprozesse _fur_die_einfuhrung_von_sicherheitslosungen_-_ergebnisse_aus_den_sicherheitsse.pdf, zuletzt geprüft am: 29.04.2019.

[2] Schäfer Jochen, Diezel Sebastian (o. J.a): Röntgenprüfgerät mit hochentwickelter Röntgen-sensorik für hochsensible Sicherheitsbereiche, NEISS detection GmbH, Berlin, online verfügbar unter: http://www.neiss-detection.de/hs-6040atix.html, zuletzt geprüft am 29.04.2019.

[3] Wilhelm, Ulrich (2019, 17.04.): Neue Sicherheitskontrollen im Testlauf, Bayerischer Rundfunk, Anstalt des öffentlichen Rechts, München, online verfügbar unter: https://www.daserste.de/information/politik-weltgeschehen/morgenmagazin/videos/pilotprojekt-flughafen-muenchen-100.html, zuletzt geprüft am 29.04.2019

[4] Carter, Roland (2018a): Coverting to ECAC Standard 3, smiths detection, Edgewood US, online verfügbar unter: www.smithsdetection.com/campaigns/large-airports/, zuletzt geprüft am 29.04.2019.

  • Unterstützendes Monitoring für Sicherheitskräfte: Die Sicherheitskontrollen von Passagieren bedeuten einen hohen Aufwand und stellen hohe Ansprüche an private Sicherheitsdienstleister. Die Handlungskompetenzen, die kognitiven Fähigkeiten und die Arbeitsbedingungen zu unterstützen ist das Ziel.[1]  Durch wearables kann eine Unterstützung erfolgen und wichtige Informationen schnellstmöglich ausgetauscht werden, um frühzeitig Maßnahmen ergreifen zu können. Mobile Endgeräte oder smart devices sind gleichermaßen denkbar.  
  • Sensorik (Schutz/ Abwehr): Der Einsatz von Sicherheitslösungen unterstützt die Arbeit der Sicherheitskontrolle maßgebend (s. „Überwachungs-Technologien“). Weitere Maßnahmen stellen bspw. vorgelagerte Zutrittssysteme im Kontext des „Gate of Trust“ dar. Mobile Detektoren können ebenfalls einen Mehrwert schaffen.[2]
  • Einsatz von Bodycams: Kamerasysteme können einerseits zur Dokumentation von Vorfällen, der Identifikation in Verbindung mit pervasiven wearables und Sensoriken genutzt werden, auch um Gefahrenstoffe (weiterführende s. „Überwachungs-Technologien“).
 
Quellen:

[1] Beispiele bilden das Forschungsprojekt DEFAKTOS(BMBF): Neue Strategien und Verfahren für die Aus- und Fortbildung des Fluggast-Kontrollpersonals.

[2] Carter, Roland (2018b): Converting to ECAC standard 3. A step-by-step guide of key phases, smiths detection, Edgewood US, online verfügbar unter: https://hello.smithsdetection.com/hubfs/FY18-AVSEC/FY18-AVSEC-Inbound_Campaigns/FY18-AVSEC-Global-Large_Inbound-ECACStandard3/Standard%203%20Rebranding/SmithsDetection_Standard3conversion_ConversionOverviewGuide.pdf?hsCtaTracking=826387ac-0d1b-4c98-91cf-f43b7a6bf137%7C96ab6e52-91a4-4446-8abd-73c471ba94a2, zuletzt geprüft am 29.04.2019

Die Sicherheitsüberprüfung von Passagieren am Flughafen ist nach der Maßgabe ausgerichtet, dass jeder Passagier gleichermaßen verdächtig ist und somit jeder Passagier dieselben Sicherheitskontrollen zu durchlaufen hat. Dieses Vorgehen ist sehr personal- und zeitaufwendig. Das Verfahren des „Social Scoring“ trifft die Annahme, dass die freiwillige Offenlegung und somit Verfügbarmachung von persönlichen Daten für Sicherheitsakteure dazu beiträgt, dass potenzielle Risikofaktoren frühzeitig überprüft werden können. Somit können bestimmte Sicherheitsüberprüfungen von Passagieren ausgelagert und bereits vor dem Betreten des Flughafen-Sicherheitsbereichs bearbeitet werden. Gegenstand des Scorings können u. a. staatliche und private Datenbanken (Strafregister, Social Media, Kaufverhalten o. ä.), die zu einer Risikobewertung des jeweiligen Passagiers beitragen sollen, sein. Auf dieser Grundlage ist es ggf. denkbar, dass sowohl die Identitätsüberprüfung als auch die Sicherheitsüberprüfung am Flughafen verkürzt werden können. Private Sicherheitsdienstleister können so optimal eingesetzt werden.

  • Gate of Trust: Bis zum Betreten des Flugzeugs durchläuft der Passagier einen festgelegten Weg durch den Flughafen und die entsprechenden Sicherheitskontrollen des Sicherheitsbereichs. Der Weg lässt sich mittels verschiedener Sensoriken ausstatten, um spezifische Gefährdungsquellen, wie bspw. (potenziell) verbotene Objekte und Spuren von chemischen, flüssigen oder Sprengstoffen o. ä., frühzeitig zu erkennen.[1] Mithilfe von Sensornetzen mit Hochleistungssensoren lassen sich Gefahrstoffe frühzeitig identifizieren, um gefahrenadäquat handeln zu können.
  • Behavioral Detection: Mithilfe selbst lernender Algorithmen werden basierend auf den beteiligten Muskeln für verschiedene Gesichtsausdrücke in Echtzeit beliebig viele Personen auf Bildern sowie Videoaufnahmen ausgewertet.[2] Basierend aus den Auswertungen kann – falls direkt an den Kontrollstellen nötig – ein unmittelbares Eingreifen, zum Beispiel mithilfe von deeskalierenden Durchsagen oder durch den Einsatz von Sicherheitspersonal, ausgelöst werden.
  • VR/MR-Lehrausbildung: Die Durchführung von Sicherheitskontrollen ist sehr facettenreich. Schulungen mittels Virtual Reality oder Mixed Reality ermöglichen praxisnahe und einfach modifizierbare Möglichkeiten der Ausbildung. Anlassbezogene (Nach-)Schulungen können so einfach umgesetzt werden.
  • Verbesserte bildgebende Verfahren: Insbesondere bei der Röntgenkontrolle spielen bildgebende Verfahren und eine passgenaue Interpretation der Bilder der Kontrolle eine entscheidende Rolle. 3D-Testbilder tragen zu einer erhöhten Sicherheit bei.[3]

Nach wie vor ist die Kopplung verschiedener, bereits vorhandener, Sicherheitstechnologien zu Gefahren- und Mustererkennung absehbar (Gefahrenstoffe, Biometrie, Analyse und Bewertung). Die Durchführung der persönlichen Sicherheitskontrolle ist und bleibt mit hohen Anforderungen an Mensch und Technik verbunden. Der weiterhin zunehmende Einsatz von technischen Sicherheitslösungen erhöht die Anforderungen an das Sicherheitspersonal, die durch das enorme Passagierwachstum verstärkt werden.

  

Quellen:

[1] Rehak Wolfgang, Schlosser Angelika, Weigmann Uwe, Wagner Heike (2011): Zur künftigen Gefahrenabwehr in der Luftsicherheit Gate of Trust™ – Zeit für ein neues Konzept, In: Grieger, Rainer (Hrsg.): Oranienburger Schriften. Beiträge aus der Fachhochschule der Polizei des Landes Brandenburg, Ausgabe 6 / Dezember 2011, Oranienburg, S. 45-50, online verfügbar unter: www.fhpolbb.de/sites/default/files/field/publikationen/oranienburger_schriften_heft_vi.pdf, zuletzt geprüft am 29.04.2019.

[2] Beispiele bilden das Forschungsprojekt: SHORE® (FH IIS): Softwarebibliothek für die effiziente Analyse von Personen in Videos (Geschlecht, Alter, gezeigten Emotionen; CamInSens (BMBF): Verteilte, vernetzte Kamerasysteme zur in situ-Erkennung personen-induzierter Gefahrensituationen.

[3] Carter, Roland (2018b): Converting to ECAC standard 3. A step-by-step guide of key phases, smiths detection, Edgewood US, online verfügbar unter: https://hello.smithsdetection.com/hubfs/FY18-AVSEC/FY18-AVSEC-Inbound_Campaigns/FY18-AVSEC-Global-Large_Inbound-ECACStandard3/Standard%203%20Rebranding/SmithsDetection_Standard3conversion_ConversionOverviewGuide.pdf?hsCtaTracking=826387ac-0d1b-4c98-91cf-f43b7a6bf137%7C96ab6e52-91a4-4446-8abd-73c471ba94a2, zuletzt geprüft am 29.04.2019

Der Einsatz von Sicherheitstechnik kann die Durchsetzung und die Effizienz bei der Sicherheitskontrolle am Flughafen deutlich steigern. Vor allem die Kopplung von technischen Möglichkeiten zur Analyse von Verhalten und Sensoriken hinsichtlich gefährlicher Substanzen und Objekte tragen dazu bei.

Maßgebend sind dabei jedoch die gesetzlichen Möglichkeiten zum Einsatz der jeweiligen Technik. Der Zulassungsprozess ist diesbezüglich sehr langwierig. Mit steigendem Grad der Technisierung steigen auch die Anforderungen an die privaten Sicherheitsdienstleister, da die Arbeitsweise, Möglichkeiten und Grenzen von Sicherheitslösungen verstanden werden und anwendbar sein müssen. Der Schulungsaufwand steigt entsprechend. 

Die derzeitigen Generationen von Sicherheitstechniken am Flughafen für die Passagier- und Gepäckkontrollen lassen nicht zu, dass das zugehörige Sicherheitspersonal freigesetzt wird. Für die Erhaltung des Servicegedankens sowie einer notwendigen Präsenz von Personal, auch für das subjektive Sicherheitsgefühl, ist dies derzeitig nicht absehbar.

Verwaltungswissenschaftlich – Passagier- und Gepäckkontrolle

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Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Die Schutzleistung der Passagier- und Gepäckkontrollen nach § 5 Luftsicherheitsgesetz ist durch eine vergleichsweise hohe strategische Relevanz gekennzeichnet. Diese ergibt sich zum einen aus der hohen politischen Salienz des Themas und zum anderen aus der geringen Fehlerintoleranz der Schutzleistung. So haben die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 eindrucksvoll verdeutlicht, welch verheerende Folgen unzureichend ausgeführte Luftsicherheitsmaßnahmen haben können. Die Kontrollsysteme an Flughäfen müssen daher einen (uneinlösbaren) Anspruch auf Fehlerlosigkeit erheben und zugleich zentrale Verantwortlichkeiten ausweisen (Frederickson, 2002). Auch dass seitens des eingesetzten Kontrollpersonals weitreichende Geheimhaltungspflichten gelten, deutet auf eine hohe strategische Relevanz hin.

Nichtsdestotrotz erfolgt die Durchführung der Kontrollen in der Hauptsache durch private Dienstleister oder landeseigene Tochterunternehmen, in einigen wenigen Fällen auch durch die Bundespolizei selbst. Bisher hat die jeweils zuständige Luftsicherheitsbehörde, also die Bundespolizei oder die entsprechende Landesbehörde, die Leistungserbringung beaufsichtigt und gesteuert. Zukünftig erfolgt die Steuerung der Leistungserbringung durch die Sicherheitsdienstleister. Aus der hohen strategischen Relevanz entstehen vergleichsweise hohe Kontrollpflichten und -kosten. Um dem gerecht zu werden, unterliegt die Durchführung der Passagier- und Gepäckkontrollen an deutschen Flughäfen einem engmaschigen Netz parlamentarischer und operativer Kontrolle. Erstere erfolgt vor allem auf der Bundes- und Landesebene. Die Implementation des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) wird seit dessen Verabschiedung im Jahr 2005 vom Bundestag und insbesondere durch die parlamentarische Opposition fortlaufend überprüft. Im Fokus des Interesses stehen dabei die Qualität der Passagier- und Gepäckkontrollen, das Qualifizierungsniveau der Luftsicherheitsassistenten, der Einfluss technologischer Neuerungen auf die Aufgabenwahrnehmung oder die Machbarkeit von Re-Organisationsoptionen (z. B. Durchführung der Kontrollen durch die Bundespolizei). In den Länderparlamenten ist die Umsetzung des LuftSiG und damit auch der Einsatz privater Luftsicherheitsassistenten ebenfalls regelmäßig Gegenstand der politischen Auseinandersetzung. Operativ werden die Passagier- und Gepäckkontrollen sowohl durch die Europäische Union als auch durch Bund und Länder durch Inspektionen, Sicherheitstests oder Audits kontrolliert. Die Umsetzung des LuftSiG muss die Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ergänzender Rechtsakte der EU erfüllen. Diesbezüglich führt die Europäische Kommission regelmäßig eigene Inspektionen der Sicherheitsmaßnahmen an deutschen Flughäfen durch. In der Vergangenheit wurden in diesem Zusammenhang teils gravierende Mängel festgestellt (siehe etwa Süddeutsche Zeitung, 21. Dezember 2014; ZEIT ONLINE, 28. Mai 2015). Darüber hinaus führt die Bundespolizei an Flughäfen in ihrem Verantwortungsbereich eigene Qualitätskontrollen durch. Mit diesem engmaschigen Netz an Kontrollen und qualitätssichernden Maßnahmen wird versucht, der vergleichsweise hohen strategischen Relevanz der Aufgabe Rechnung zu tragen.

Quellen: 

Bierbichler, M., Jungmann, A., Peuker, B., Voss, M., Holtz, J., Apelt, M., & Hunnius, J. (2016). Soziale Bestimmungsgründe der Sicherheit am Flughafen.

Frederickson, H. G., & LaPorte, T. R. (2002). Airport Security, High Reliability, and the Problem of Rationality. Public Administration Review. (62), 33–43.

Süddeutsche Zeitung (21. Dezember 2014). Gravierende Sicherheitsmängel am Flughafen Frankfurt. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/eu-pruefbericht-gravierende-sicherheitsmaengel-am-flughafen-frankfurt-1.2276682.

Thätner, C., Wetrup, S. O., Herling, S., & Kraft, A. (2017). Luftsicherheit im Blick. Berlin.

ZEIT ONLINE (28. Mai 2015). Flughäfen: EU-Kommisson verklagt Deutschland wegen lascher Sicherheitskontrollen. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.zeit.de/mobilitaet/2015-05/europaeische-union-klage-sicherheit-flughafen.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Die Schutzleistung ist durch eine vergleichsweise hohe Gesamtspezifität gekennzeichnet. Diese ergibt sich zum einen daraus, dass zwingend hoheitliche Befugnisse notwendig sind, um Passagier- und Gepäckkontrollen durchzuführen. Zum anderen sind spezialisierte technische Gerätschaften und Anlagen vonnöten sowie hochspezifische Verfahrensregeln. Auch das Aufgabengebiet ist durch wenige, dafür hochspezifische Tätigkeiten charakterisiert, die entsprechend eine eigene Fachqualifizierung zum Luftsicherheitsassistenten verlangen.

Mit der Spezialgesetzgebung der „Beleihung“ wurde daher eine gesetzlich abgesicherte Möglichkeit der Entspezifizierung der Schutzleistung installiert, die erst einen Einsatz privater Sicherheitsdienster im Rahmen von Passagier- und Gepäckkontrollen an deutschen Flughäfen ermöglicht. Die Beleihung hoheitlicher Rechte erfolgt dabei auf Grundlage des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG). Nach diesem kann die zuständige Luftsicherheitsbehörde natürlichen Personen sowie teilrechtsfähigen Vereinigungen und juristischen Personen des Privatrechts die Wahrnehmung verschiedener Aufgaben übertragen (§ 16a LuftSiG). Dazu zählen neben Zulassungs-, Zertifizierungs- und Überwachungsaufgaben auch die Durchführung der Passagier- und Gepäckkontrollen. Nach § 5 dürfen bei privaten Sicherheitsunternehmen angestellte Luftsicherheitsassistenten nach erfolgter Beleihung Personen vor oder nach Betreten des Sicherheitsbereiches des Flugplatzes durchsuchen oder anderweitig überprüfen. Dazu können beispielsweise Gegenstände durchleuchtet oder in sonstiger geeigneter Weise kontrolliert werden. Die Beleihung privater Luftsicherheitsassistenten erfolgt immer personengebunden und kann durch die Luftsicherheitsbehörde jederzeit ganz oder teilweise zurückgenommen werden. Diese fungiert dementsprechend als zentrale Aufsichtsbehörde.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Der Einsatz privater Luftsicherheitsassistenten ist durch das Luftsicherheitsgesetz demokratisch legitimiert. Allerdings existieren bislang keine Studien, welche die Akzeptanz der Bevölkerung hinsichtlich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch beliehene Kontrollkräfte thematisieren. Legitimationsprobleme können in jedem Fall aus den in der Vergangenheit bekannt gewordenen Fällen unzureichend durchgeführter Kontrollen erwachsen. Schlagzeilen über in Flugzeuge verbrachte Waffen oder „Chaos zum Ferienstart“ (Bernstein & Stroh, 29. Juli 2018)  führen aber nicht nur zu einem Vertrauensverlust gegenüber den beliehenen Mitarbeitern, sondern betreffen das gesamte Kontrollsystem. Unabhängig davon ist die Fluggastkontrolle laut einem 2016 veröffentlichten Forschungsbericht (Thätner et al. 2017) aus Legitimitätssicht grundsätzlich eine sensible Angelegenheit. Da die Kontrolleure den Reisenden sehr nahekommen müssen, bergen die Personendurchsuchungen ein grundsätzlich hohes Konfliktpotenzial. Dass Passagiere bzw. deren Gepäck von privaten Sicherheitskräften durchsucht werden, kann legitimitätskritische Rückfragen der Passagiere auslösen und zu Rechtfertigungszwängen auf Seiten der privat Bediensteten führen. Andererseits ist die Aufgabenteilung zwischen Bundespolizei und privaten Sicherheitskräften seit Jahrzehnten etabliert und institutionalisiert.

Auf politischer Ebene ist die Organisation der Passagier- und Gepäckkontrollen hingegen ein gegenwärtig intensiv diskutiertes Thema ist. Der jüngste Vorschlag zur Änderung der Aufgaben- und Prozessstruktur vom Juli 2018 geht auf Bundesinnenminister Seehofer (CSU) zurück (Neuerer, 26. Juni 2018). Nach diesem sollen die Flughafenbetreiber stärker in die Verantwortung genommen werden, sodass den Luftsicherheitsbehörden dann nur noch die Standardsetzung für Ausbildung, Technik und die Qualitätskontrollen obliegen würde. Unterstützung erfährt diese Idee seitens der Bundespolizei. Gegensätzliche Vorstellungen verfolgt teilweise der Regierungspartner SPD. Den Sicherheitsexperten der Partei schwebt eine Rückverstaatlichung der Aufgabe vor, beispielsweise durch die Gründung einer Anstalt des öffentlichen Rechts. Ähnlich äußern sich auch die Deutsche Polizeigewerkschaft und die Gewerkschaft der Polizei unter Verweis auf die staatliche Verantwortung. Ihrer Ansicht nach sollten die Kontrollen wieder der Bundespolizei übertragen werden, um eine angemessene Qualität der Aufgabenwahrnehmung zu sichern.

Quellen: 

Neuerer, D. (26. Juni 2018). Deutsche Airports. Seehofer will Bundespolizei Sicherheitskontrollen an Flughäfen entziehen. Abgerufen am 14.08.2018 von: https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/deutsche-airports-seehofer-will-bundespolizei-sicherheitskontrollen-an-flughaefen-entziehen/22857774.html?ticket=ST-163695-RsQF7uW57kFMzYFaX20Z-ap3.

Thätner, C., Wetrup, S. O., Herling, S., & Kraft, A. (2017). Luftsicherheit im Blick. Berlin.

Bernstein, M. & Stroh, K. (29. Juli 2018). Chaos zum Ferienstart. Wie ein kleiner Vorfall den Münchner Flughafen lahmlegen konnte. Abgerufen am 14.08.2018 von https://www.sueddeutsche.de/muenchen/chaos-flughafen-muenchen-start-sommerferien-1.4074143.

Bei Passagier- und Gepäckkontrollen an Flughäfen  handelt es sich um eine Schutzleistung von hoher strategischer Relevanz und zugleich hoher Spezifität. In Anbetracht dessen sollte die Gewährleistungsverantwortung zwingend in staatlicher Hand verbleiben. Eine Teilübertragung der Erfüllungsverantwortung dieser strategisch hochrelevanten Aufgabe an private Sicherheitsdienstleister, wie sie an deutschen Flughäfen die Regel ist, bedarf daher folglich einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (Beleihung). Mit diesem Mittel der Entspezifizierung kann sowohl die Qualifikation als auch die Zuverlässigkeit des beauftragten Personals sichergestellt werden. Die strategische Relevanz dieser Schutzleistung erfordert staatlicherseits zugleich eine qualitätsbezogene Auftragsvergabe und eine strenge Kontrolle. Unter diesen Bedingungen ist eine Kooperation  von öffentlichen und privaten Sicherheitskräften zielführend und seitens der Öffentlichkeit akzeptiert. 

Volkswirtschaftlich – Passagier- und Gepäckkontrolle

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr[1] erörtert.

 

[1] Anm.: In Deutschland gibt es bis dato keine vergleichbaren Kontrollen in anderen öffentlichen Verkehrsmitteln, wie etwa Hochgeschwindigkeitszügen. Zukünftig könnte sich das möglicherweise ändern, tatsächlich gibt es entsprechende Kontrollen bereits beispielswiese an den Eurostar-Zügen zwischen europäischem Festland und England.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in Bezug auf den Kontrolldienst die Fluggäste sowie die Flughafenbetreiber und Fluggesellschaften, da Leben, Gesundheit der Fluggäste und des fliegenden Personals sowie das Eigentum (Flugzeuge, Markenwert) der Gesellschaften geschützt werden. Darüber hinaus kann auch die gesamte Gesellschaft als Nutznießer betrachtet werden, da insbesondere Terroranschläge im Flugverkehr Unbeteiligte direkt (etwa durch den bewussten Absturz in einen Büroturm, ein Kraftwerk etc.) oder wahrscheinlicher indirekt (psychologische Wirkung) betreffen können.

Die Schutzleistung umfasst die Kontrolle des Aufgabe- und Handgepäcks sowie der Fluggäste auf mitgeführte Gegenstände. Verhindert werden soll das an Bord bringen von laut Gesetz oder Richtlinien der Fluggesellschaft unzulässigen Gegenständen, in der Regel zwecks Erschwerung schwerwiegender Straftaten (Flugzeugentführung, Anschläge – etwa mit Waffen oder Sprengstoff) oder von Unfällen (Beschädigung des Flugzeugs – etwa durch brandgefährdende Stoffe). Die Schutzleistung wird mit einer Kombination aus Technologie (Sensorik) einerseits und Leibesvisitation bzw. Durchsuchung andererseits erbracht. Dabei handelt es sich in Deutschland um die Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe unter spezialgesetzlicher Regelung (s. § 5 Luftsicherheitsgesetz), die in der Praxis teilweise im Auftrage des Bundesinnenministeriums oder der Luftsicherheitsbehörden der Länder durch private „Beliehene“ (unter polizeilicher Dienst- und Fachaufsicht) durchgeführt werden.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Passagier- und Gepäckkontrollen eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung von Passagier- und Gepäckkontrollen in einem Flughafen die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte sowie vom Kreis der Nutznießer ab. Da mit der Durchführung der Kontrollen betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Da der räumliche Wirkungsbereich hier auftragsgebunden begrenzt ist (und sich auf einen Flughafen beschränkt) und das Aufgabenspektrum qualifiziertes Sicherheitspersonal erfordert, ist Personalknappheit – und damit die Bildung von Kapazitätsengpässen – wahrscheinlich. Streiken die Sicherheitskräfte gar, können die entsprechenden Flüge notwendigerweise nur verzögert oder gar nicht durchgeführt werden (insofern keine anderen – ggf. staatlichen  – Sicherheitskräfte vollumfänglich übernehmen).

Betrachtet man die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer, im Folgenden Sichtweise A genannt, so liegt keine Verwendungsrivalität vor. Auch innerhalb der Flugzeuge ist dies so (alle Passagiere profitieren gleichermaßen von der Schutzwirkung).

Ganz anders kann es da schon in der Abflughalle aussehen – wenn die Kontrollschleusen überlastet sind, kann der spät eintreffende Fluggast unter Umständen nicht mehr rechtzeitig vor Abflug kontrolliert werden und verpasst seinen Flug. Ebenso liegt Verwendungsrivalität bei Personalknappheit zwischen als Auftraggeber fungieren Behörden vor, da sie am Arbeitsmarkt um das private Sicherheitspersonal konkurrieren, das nach Anwerbung durch eine Gesellschaft damit anderen nicht mehr zur Verfügung steht. Die Betrachtung lediglich der am Flug direkt beteiligten Parteien als Nutznießer wird im Folgenden Sichtweise B genannt

Zusammenfassend kann aus unserer Sicht davon ausgegangen werden, dass Verwendungsrivalität aus gesamtgesellschaftlicher Sicht nicht vorliegt.

Aus Sicht des Betriebs auf einem Flughafen allerdings liegt Verwendungsrivalität sehr wohl vor, wenn ausreichend hoch qualifiziertes Personal knapp ist – was aus unserer Sicht dann der Fall ist, wenn nicht genügend Polizeikräfte zur Verfügung stehen oder die Schutzleistung privaten Dienstleistern übertragen wird.

Liegt also Verwendungsrivalität nicht vor – Sichtweise A, oder Sichtweise B ohne Personalknappheit –, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende-Gut scheiden aus, es bleiben Öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Liegt dagegen Verwendungsrivalität vor – Sichtweise B –, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Öffentliches Gut und Klubkollektivgut scheiden aus, es bleiben privates Gut und Allmende-Gut[1] zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hier hängt es neben der Personalknappheits-Situation davon ab, wer als Nutznießer betrachtet wird.

Betrachtet man die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer, so kann (ähnlich wie bei Deichbau oder Landesverteidigung) niemand von der Nutzung der Schutzleistung ausgeschlossen werden – schließlich kann eine Bedrohung von Bürotürmen durch entführte Flugzeuge mittels vorbeugenden Kontrollmaßnahmen entweder gänzlich oder gar nicht verhindert werden – nicht aber selektiv nach dem Ort ihrer Lage oder der Zahlungsbereitschaft der Büromieter. Exkludierbarkeit liegt dann nicht vor.

Ein Flughafen wird entweder geschützt oder nicht (in diesem Fall können nach geltender Rechtslage keine gewerbsmäßigen Personenbeförderungen stattfinden). Betrachtet man die direkt am Flug beteiligten Parteien als Nutznießer (Sichtweise B), so gilt: Exkludierbarkeit auf einem geschützten Flughafen wäre unter Umständen denkbar: Die Fluggesellschaften können von der Flughafenbetreibergesellschaft ausgeschlossen werden, falls sie sich nicht an den Kosten der Kontrollen beteiligen wollen würden. Die Luftfahrtunternehmen müssen den Behörden die Passagierzahlen melden. Daraufhin erhalten diese von den Behörden (Bundespolizei oder Landesbehörden) Gebührenbescheide. Nach der Luftsicherheitsgebührenverordnung werden die Kosten für die Passagier- und Gepäckkontrollen durch die Fluggesellschaften bzw. Flugzeughalter getragen. Diese Gebühren legen diese dann üblicherweise über die Ticketpreise auf die Passagiere um. Und die (potenziellen) Fluggäste werden von der Nutzung ausgeschlossen, wenn sie nicht zur Zahlung des auf die Finanzierung der Schutzleistung entfallenden Anteils des Ticketpreises bereit wären. Die Fluggesellschaften hingegen können sich nicht gegenseitig und die Fluggäste können niemanden von der Nutzung ausschließen. Damit liegt bei derzeitiger Finanzierungs-Struktur (Exklusion über den Kaufpreis der Flugtickets) und Sichtweise B Exkludierbarkeit vor.

Liegt keine Exkludierbarkeit vor, weil die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießer betrachtet wird (Sichtweise A), entfällt das Klubkollektivgut, und die Auswahl verengt sich auf das öffentliche Gut.

Betrachtet man nur die direkt am Flug beteiligten Parteien als Nutznießer (Sichtweise B) und nehmen wir damit das Kriterium der Exkludierbarkeit als gegeben an, sind zwei Fälle zu unterscheiden: Liegt keine Personalknappheit vor und damit weiterhin keine Verwendungsrivalität, handelt es sich um ein Klubkollektivgut. Liegt aber Personalknappheit vor, so wird die Schutzleistung ein privates Gut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f).  

Als öffentliches Gut liegen sowohl die Bereitstellungs- als auch die Finanzierungsverantwortung der Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr beim Staat. Dagegen wäre sie als Klubgut und als privates Gut von den Flughafenbetreibergesellschaften bereitzustellen. In ersterem Falle wäre sie über Beiträge zu finanzieren, im zweiten Falle über Marktpreise. Beide Fälle führen letztlich zu einer Finanzierung durch die Fluggäste.

 

[1] Anm.: Als Allmende-Gut könnte man die Schutzleistung betrachten, falls man bei der Verwendungsrivalität nur die direkt am Flug beteiligten Parteien betrachtet und Personalknappheit vorliegt (konkret die Fluggäste in der Schlangen an der überlasteten Kontrolle), man aber bei Exkludierbarkeit dann wieder die Gesellschaft als Ganzes betrachtet.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei Klubkollektiv- oder privaten Gütern sähen Ökonomen auch die Herstellung in ausschließlich privater Verantwortung. Bei der Passagier- und Gepäckkontrolle liegt die Herstellung oft in den Händen von seitens der Behörden (bspw. Bundespolizei) beauftragter privater Sicherheitsdienste unter Fachaufsicht und in Kooperation mit der Polizei. Was aber nun, wenn es sich um eine staatseigene oder gar staatliche Flughafenbetreibergesellschaft handelt – sollte die Herstellung der Schutzleistung dann in rein staatlicher Eigen-Ägide hergestellt werden oder sollte diese Dienstleistung an private Anbieter vergeben werden?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des kontrollierenden Personals. Für einfachere Tätigkeiten der Passagier- und Gepäckkontrolle wird ein mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich private und tendenziell günstigere Sicherheitskräfte mit bestätigter Zuverlässigkeit gut erfüllen können.[1]

Bei gravierenderen Zwischenfällen und einer hohen Bedrohungslage (etwa bedingt durch neue technische Möglichkeiten von Terroristen oder einer großen Zahl der Anschlagsversuche oder der Entwicklung ausgeklügelter Vorgehensweisen) werden ein relativ hoher Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche Kräfte die Aufgaben übernehmen. Da solche Lagen sich schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe solcher Kräfte unabdingbar.

Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.

Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[2]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Schutzes des Luftverkehrs nicht unerheblich, da aufgrund der Natur der Tätigkeit und der politischen Sensibilität auch für unterstützende Tätigkeiten die Posten Beaufsichtigung und Kontrolle nicht unterschätzt werden dürfen.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11).

Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.

Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Fluggastkontrolle mit den derzeitigen technischen Möglichkeiten (wie etwa der berührungsfreien Passagierkontrolle mittels Körperscanner) spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) zwar eine Rolle, ist aber weniger bedeutsam als früher (Notwendigkeit von Leibesvisitationen) oder bei anderen Schutzleistungen mit Machtmissbrauchspotenzial.

Die Gefahr einer Unterwanderung ggf. zu beauftragender privater Unternehmen durch organisierte Kriminalität – beispielsweise in den Bereichen Schmuggel oder Betäubungsmittelhandel – ist nicht von der Hand zu weisen. Es steht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in gewisser Höhe in Kauf nimmt, um zumindest eine direkte Fachaufsicht und stichprobenartige Kontrollen der Arbeit privater Dienstleister durch behördliches Personal gewährleisten zu können. Letzteres wird in der Praxis bspw. durch das unangekündigte und verdeckte Testen des privaten Sicherheitspersonals durch Kräfte der Bundespolizei umgesetzt.

Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Unterkunfts-Schutz hier in erster Linie principal agent- und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen könnten. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Redlichkeit, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit gibt.

Wettbewerbsbeschränkungen sind bei einer geringen Anzahl geeigneter Anbieter zwar denkbar, aber aus unserer Sicht nicht wahrscheinlich. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.

[1] Anm.: Anzumerken ist an dieser Stelle, dass es auch Tätigkeitsbereiche mit speziellem Anforderungsprofil gibt, die ein höheres Qualifikationsniveau sowie ständige Weiterbildung erfordern – etwa die Interpretation von Röntgenbildern. Diese in der Praxis ebenfalls oft von durch Unternehmen beschäftigten Luftsicherheitsassistenten wahrgenommene Tätigkeit kann nicht ohne Weiteres von Polizeibeamten oder anderen Staatsbediensteten – ohne eine entsprechend spezialisierte Zusatzausbildung – wahrgenommen werden.

[2] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr zwingend staatlich zu regeln, insofern man als Nutznießer die gesamte Gesellschaft und damit die Schutzleistung als öffentliches Gut betrachtet. Die Herstellung der Schutzleistung kann rein staatlich oder je nach Gewichtung der verschiedenen Kosten-Komponenten als Kooperationsmodell oder (unwahrscheinlicher) gänzlich privat gehandhabt werden. Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Staat für krisenhafte Reaktionen sowie für anspruchsvollere Aufgaben – abgesehen von solchen mit spezialisierter und nicht notwendigerweise in der Polizeiausbildung abgebildeter Aufgaben – , pro Private für einfachere Tätigkeiten sowie entsprechend spezialisierter Aufgaben), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Moderat ausgeprägt pro Staat) ab.

Betrachtet man dagegen als Nutznießer ausschließlich die direkt am Flug beteiligten Parteien, so wären Bereitstellung und Finanzierung rein privatwirtschaftlich zu regeln. Bei der Herstellung trifft dies ebenfalls zu, insofern die Flughafenbetreibergesellschaft nicht in staatlicher Hand wäre. In letzterem Falle käme es wiederum auf die Gewichtung der verschiedenen Kosten-Komponenten (s.o.) an.

Beim der ordnungspolitischen Betrachtung der Schutzleistung Passagier- und Gepäckkontrolle im Luftverkehr spielen also die Rahmenumstände bzgl. Bedrohungslage, Verfügbarkeit sowie Qualität der privaten Anbieter der Schutzleistung ebenso wie der politische Willensbildungsprozess (insbesondere bezüglich Grundannahmen zur Definition der Nutznießer sowie von Verfahrenspräferenzkosten) besondere Rollen.