Beschreibung – City-Streifen

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Bei der City-Streife handelt es sich um eine Schutzleistung, die in Deutschland von privaten Sicherheitsdienstleistern angeboten und erbracht wird. Auftraggeber sind die Inhaber von zumeist innerstädtischen Geschäften und Gewerbebetrieben. Die City-Streifen gewährleisten die örtliche Sicherheit durch die Bestreifung des öffentlich zugänglichen Hausrechtsbereiches für Handel und Gewerbe in Innenstädten/Einkaufszentren. Zu den wesentlichen Aufgaben zählen dabei der Schutz der Kundschaft vor Taschendieben und anderen Straftaten, der Schutz vor Belästigung durch Betrunkene, der Schutz des Eigentums der Auftraggeber vor Straftaten wie Diebstahl, die Herstellung bzw. Erhaltung der Sauberkeit und Ordnung in und um die Ladengeschäfte sowie die Feststellung von Verstößen und die Informierung der zuständigen Stellen. Abzugrenzen sind davon City-Streifen im Auftrag von Kommunen, die oftmals auch als kommunale City-Streifen bezeichnet werden. Hier handelt es sich um die Durchführung eines Streifendienstes im öffentlichen Verkehrsraum. 

Quellen:

Arning, O. (2012). City-Streifen. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 456-463). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Panne, H.-J. (2004). Der Einsatz von City-Streifen im Auftrag der Wirtschaft. In R. Stober, & H. Olschok (Hrsg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts (S. 663-681). München: Verlag C. H. Beck.

Betriebswirtschaftlich – City-Streifen

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen.[1]

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

 

[1] Anm.: Existierende tarifvertragliche Bestimmungen sind zu beachten. Die Tarifbindung kann auf unterschiedlichen Grundlagen beruhen. Mitglieder des BDSW sind satzungsgemäß an die Tarifverträge gebunden. Werden die Tarifverträge vom jeweiligen Arbeitsminister für allgemeinverbindlich erklärt, gelten sie für alle Unternehmen, die vom Geltungsbereich des Tarifvertrages erfasst werden, im für allgemeinverbindlich erklärten Umfang. Da die Lohnkosten mit ca. 90 % Hauptbestandteil der Kosten für Sicherheitsdienstleistungen sind, ist eine hohe Tarifbindung wichtig für einen fairen Wettbewerb. Die Allgemeinverbindlicherklärung hat daher eine sehr große Bedeutung.

Im vorliegenden Fall sind zunächst die Lohn-/Entgeltgruppen zum Vergleich heranzuziehen, in denen die Tätigkeiten von Sicherheitsmitarbeitern in City-Streifen abgebildet sind. In den Bundesländern, in denen diese Lohn-/Entgeltgruppen existieren, sind diesbezüglich 11,00 Euro (Stand: Januar 2020) vereinbart (vgl. Tarifverträge, 2019).[1] 

Lediglich in Hessen existieren tarifvertragliche Regelungen zu „City-Streifen im kommunalen Auftrag“. Diesbezüglich ist ein Stundengrundlohn/-entgelt von 17,27 Euro vereinbart (Stand: Januar 2020) (vgl. Tarifverträge, 2019).

Da die Einsatzzeiten der City-Streifen im Auftrag des Handels in der Regel mit den Öffnungszeiten dieser Auftraggeber korrespondieren, ist die Zahlung von Zuschlägen (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) bei dieser Schutzleistung seltener zu berücksichtigen. Ausnahmen sind z. B. Einsätze im Rahmen verkaufsoffener Sonntage. Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Sonntagszuschläge zwischen 3 %-50 %.  Nacht- und Feiertagszuschläge variieren ebenfalls, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % und die Feiertagszuschläge zwischen 30 %-100 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]

Sollte der Auftraggeber den Einsatz von Diensthunden fordern, können weitere Kosten für Zulagen anfallen, sofern entsprechende tarifvertragliche Regelungen im jeweiligen Bundesland bestehen.[3]

Hundeführer müssen ihre Befähigung einmal jährlich nachweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Auch diesbezüglich können weitere Kosten anfallen.

Beim Einsatz einer einzelnen Streife ist von einem Personaleinsatz von zwei Mitarbeitern auszugehen (vgl. auch DA zu § 7 DGUV-V 23).

 

[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten.

[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag).

[3] Anm.: Weitere Zulagen (z. B. für Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). BDSW Übersicht über wesentliche Arbeitsbedingungen (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Arbeitsbedingungen_2020_0101.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). Entgeltübersicht für Sicherheitsmitarbeiter in ausgewählten Entgeltgruppen ohne Zulagen in € (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Entgelt_2020_0101.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Leonhardt, W. (2004). Der Einsatz des Sicherheitsgewerbes in Kommunen . In R. Stober, & H. Olschok (Hrsg.), Handbuch des Sicherheitsgewerberechts (S. 647-662). München: Verlag C. H. Beck.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Sicherheitsdienstleister zur Erfüllung des Auftrags gestellt werden bzw. gestellt werden können: persönliche Schutzausrüstung (z. B. Handschuhe ggf. mit Schnittschutz, leichte Sicherheitshandschuhe, Handschellen (für vorläufige Festnahmen)), Hilfsmittel (z. B. Taschenlampen, Fotoapparate, Stadtpläne, Verbandsmaterialien), Wächterkontrollsysteme (z. B. für Streifengänge im Rahmen kommunaler City-Streifen); Funk- und Kommunikationstechnik, ggf. Fahrzeuge (insbesondere für kommunale City-Streifen denkbar), ggf. Diensthunde (vgl. DGUV V 23, 2013, §§ 10 u. 12; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu §§ 10 u. 12; vgl. Klauer, 2012; vgl. Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.).

Regelungen bezüglich der Ausstattung der Mitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019).[1]

 

[1] Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200) weitere Kosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019).

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Klauer, C. (2012). Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 566-573). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Mantelrahmentarifvertrag. (2018). Mantelrahmentarifvertrag vom 23. August 2018 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland gültig mit Wirkung ab 1. Oktober 2018.

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9; vgl. BDSW Arbeitskräftemangel, 2018).

Sicherheitsmitarbeiter müssen für die Durchführung von „Kontrollgänge[n] im öffentlichen Verkehrsraum oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ nach § 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 1 GewO mindestens eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ nachweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Dies steht einer kurzfristigen Personalakquise entgegen, sollten die Mitarbeiter die Sachkundeprüfung noch nicht abgelegt haben.

Sollte der Einsatz von Diensthunden angefordert werden, dürfen in diesem Zusammenhang nur Sicherheitsmitarbeiter eingesetzt werden, die die entsprechende Befähigung zum Hundeführer nachweisen können (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 15; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Hier sind ggf. eine weitere Personalakquise und weitere (Weiter-)/Qualifikationen erforderlich.

Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.

Es ist anzunehmen, dass es zu regelmäßigen Abstimmungen zwischen Auftraggeber (Handel/Kommune) und Auftragnehmer kommt, insbesondere hinsichtlich der möglichen Anpassung des Einsatzgebietes der Streifen.

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (26. März 2018). Sicherheitsbranche: Trotz Umsatzrückgang – Arbeitskräftemangel wird immer größer. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/presse/bdsw-pressemitteilungen/sicherheitsbranche-trotz-umsatzrueckgang-arbeitskraeftemangel-wird-immer-groesser

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V.

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Für Beschäftigte, die als City-Streifen eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Aus- oder Fortbildungen.[1]

Nach § 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 1 GewO ist für Sicherheitsmitarbeiter, die „Kontrollgänge im öffentlichen Verkehrsraum [durchführen] oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ tätig sind, „der Nachweis einer […] erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung erforderlich“. Diese zählt, neben der Unterrichtung, zu den gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen für Beschäftigte im Sicherheitsgewerbe (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand).

Auftragsabhängig sind (Weiter-)Qualifizierungen für Hundeführer denkbar (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Diese Nachweise zur „Befähigung zum Hundeführer“ sind „mindestens jährlich erneut nachzuweisen“ (DGUV V 23, 2013, § 15; DGUV V 24, 2013, Zu § 15). Dementsprechende Kosten sind einzukalkulieren (siehe auch: Kosten für Lohn und Gehalt).

 

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen zur spezifischen Vorbereitung des Mitarbeiters (z. B. Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung (vgl. BewachV, 2019, § 17; vgl. DGUV V 23, 2013, § 4; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 4). Ggf. sind im Zusammenhang mit der Erfüllung von Normen (z. B. DIN 77200) Zertifizierungskosten zu berücksichtigen.

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Sonstige Kosten: Kosten für die Betriebshaftpflichtversicherung: Die Unternehmen sollten sicherstellen, dass sie über einen hinreichenden Versicherungsschutz verfügen, der alle Risiken absichert, die sich aus den jeweiligen Aktivitäten bzw. Aufträgen ergeben können, z. B., wenn Diensthunde zum Einsatz kommen (vgl. Scholze & Siemon, 2008, S. 58 ff.). Die in § 14 BewachV festgelegten Mindesthöhen der Versicherungssummen reichen hier in der Regel nicht aus. Der BDSW empfiehlt seinen „Mindeststandard Betriebshaftpflicht“.

Sonstige Kosten: Ggf. Kosten für eine Rechtschutzversicherung, da das Einschreiten und ggf. die Strafanzeige gegen mutmaßliche Täter auch zu Gegenanzeigen der Betroffenen gegen das Personal der City-Streifen führen kann (z. B. bez. übler Nachrede, Schadenersatz, Körperverletzung).

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Es bestehen aus betriebswirtschaftlicher Perspektive zunächst keine besonderen Eintrittshürden für diesen Dienstleistungsbereich. Allerdings müssen Sicherheitsmitarbeiter, die „Kontrollgänge im öffentlichen Verkehrsraum [durchführen] oder in Hausrechtsbereichen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr“ tätig sind, „de[n] Nachweis einer […] erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung“ erbringen (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (GewO, 2019, § 34a). Schwierigkeiten können bei der Personalakquise bei City-Streifen im Auftrag des Handels auftreten, da es sich u. a. um eine Tätigkeit handelt, zu der aufgrund der tätigkeitsspezifischen Einsatzzeiten in der Regel keine weiteren Zuschläge gezahlt werden müssen (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt). Ggf. sind hierzusätzliche Vereinbarungen zur Entlohnung, seitens der Auftraggeber und Auftragnehmer, zur erfolgreichen Personalakquise erforderlich.

 

Quelle:

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Technisch – City-Streifen

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Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot der Schutzleistung City-Streife abzuleiten und zu skizzieren, wie sich das Dienstleistungsangebot auf dieser Basis verändern könnte. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen dargestellt und bewertet, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten.

City-Streifen können sowohl privat als auch kommunal beauftragt sein. Im Kontext möglicher einzusetzender Technologien sind hier Überschneidungen möglich und es werden daher im Folgenden City-Streifen im weiten Sinne behandelt. Der Einsatz von City-Streifen dient allgemeinhin zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Weiterführend dienen sie zur Abwendung von Gefahren und Schäden. In Kooperation mit Stadt und Kommune wird die Sicherheitsdienstleistung im Streifendienst, in enger Zusammenarbeit mit den eigenen Einsatzkräften sowie der Polizei (Police-Private-Partnership), im Rahmen der funktionalen Verwaltungshilfe oder im Verbund mit kommunalen Bediensteten (Public-Private-Partnership) durchgeführt. Die City-Streife stellt eine öffentliche Sicherheitsaufgabe dar, mit deren Hilfe an fest definierten Einsatzorten die Sicherheit durch Präsenz erhöht wird bspw. bei: Ruhestörungen, Empfangs- und Kontrolltätigkeiten sowie anderen Ordnungswidrigkeiten: Sicherung der Jugendschutzgesetze, Kontrolle öffentlicher Verkehrsmittel, die Unterbindung von körperlichen und gewalttätigen Auseinandersetzungen sowie Überwachung von Verstößen gegen das Rauch-, Alkohol- und Nutzungsrecht. Dies erfolgt u. a. durch die Bestreifung von Innenstadtbereichen, Handel und Gewerbe (z. B. Behörden, Banken, Einkaufszentren), Parkanlagen, Spielplätzen, sozialen Brennpunkten. Aus dem Aufgabenspektrum leitet sich die potenzielle Nutzung verschiedener Technologien ab, um das Schutzziel der City-Streife auszufüllen.

Der Schutz festgelegter Einsatzorte erfolgt durch die Bestreifung im innerstädtischen Raum, sowohl innerhalb als auch außerhalb der Objekte.

In Bezug auf die Schutzleistung lassen sich folgende technische Trends zu einer möglichen Optimierung ablesen:

Vernetzen der Kommunikation: 

Die Herstellung und Überwachung von Sicherheit ist im Besondern bei weiten und unübersichtlichen Lagen (z. B. in Behörden, Einkaufszentren) mit Herausforderungen verbunden. Die Schutzleistung lässt sich u. a. durch zahlreiche Sensoren unterstützen, um die Be- und Überwachung von Liegenschaften zu erreichen. Durch eine (teil-) automatisierte Analyse und Auswertung erfasster Informationen (Vorverarbeitung von Datenströmen, Identifikation von komplexen, definierten „Ereignissen“ in den Datenströmen – wie auffälliges Verhalten oder das Betreten verbotener Bereiche) können mithilfe von Analyse-Algorithmen, Methoden der Datenfusion und Aggregation[1] sowie der Visualisierung von Lagebildern potenziell gefährliche Situationen in einer Leitstelle festgestellt werden, um auf diese frühzeitig reagieren zu können und effizienten Personaleinsatz zu gewährleisten.

Weiterhin können vernetzte Systeme dazu beitragen, Datenanalysen zu koppeln (bspw.: mithilfe von Smart Home-Umfeldern). Der Trend zu vernetzter Sensor-Aktor-Technologie ermöglicht dabei, automatische Warn- und Sicherheitsmechanismen zu aktivieren. Über kooperative Leitstellen von privaten Dienstleistern und öffentlichen Auftraggebern können nötige Informationen, im Gefahrenfall, bereitgestellt und gesammelt werden (Poller hochfahren, Eingangstore schließen usw.).

Mit Hilfe einer Spiegelung der Echtzeit-Wissensbestände (Fallback-Lösungen) zwischen den öffentlichen und den privatwirtschaftlichen Institutionen kann eine zielorientierte und kooperative Zusammenarbeit der beteiligten Akteure gewährleistet werden – in der alltäglichen Arbeit, aber vor allem in großen Notfall-, Krisen-, und Schadenslagen.

Gekoppelte Informationsmedien: 

Mithilfe von Durchsagen und digitalen Anzeigetafeln können vor allem in Gefahrensituationen Informationen koordiniert und integriert werden. Dies gilt für die Kommunikation der Sicherheitsdienstleister mit ihrem Personal als auch mit den involvierten Stakeholdern (je nach Schutzleistung: Bevölkerung, Angestellte etc.). Auf unterschiedlichen Informationskanälen können Zuwege abgestimmt sowie Lauf-, Flucht- und Rettungswege koordiniert werden.

Im Fall von Gefahrensituationen und Notlagen ist ein schnelles Einschreiten, Abstimmen von (Hilfs-)Maßnahmen und eine zielorientierte Koordinierung der Betroffenen sowie der Sicherheitsdienstleister vor Ort notwendig. Mithilfe von digitalen Helfer-, Alarmierungs- und Informationssystemen (als Apps oder App-Module) können schnelle, ortsbezogene und individualisierte Sicherheitsleistungen erbracht werden, Personen in der Nähe informiert und gewarnt werden[2]: über Erste Hilfe-Maßnahmen, Brandevakuierungen, Zuwege, Lauf-, Flucht- und Rettungswege. Zusätzlich können mehrsprachige Angebote ggf. bestehende Sprachbarrieren bei Betroffenen überbrücken.

 
Quellen:

[1] Laudy, Claire, Henrik Petersson, and Kurt Sandkuhl. „Architecture of knowledge fusion within an Integrated Mobile Security Kit.“ 2010 13th International Conference on Information Fusion. IEEE, 2010.

[2] Vgl. Projekt KATRETTER. (https://www.fokus.fraunhofer.de/a9568ee409eb6a9d; abgerufen am 09. Mai 2019).

Die Kontrolltätigkeiten der City-Streifen sind durch ihr jeweiliges Einsatzgebiet sehr heterogen. Daher ist der Einsatz der jeweiligen Überwachungstechnologien im öffentlichen und halb-öffentlichen Raum für den jeweiligen Anwendungsfall spezifisch zu prüfen. Insofern ist die Handlungskompetenz zur Überprüfung von Personen (in öff. Verkehrsmitteln, in Gebäuden und halb-öffentlichen oder privaten Liegenschaften) von der eigentlichen Bestreifung zur Herstellung und Wahrung von Sicherheit zu unterscheiden. Beide Anwendungsfälle enthalten jedoch auch die Feststellung und Sicherung von evtl. gefährlichen Gegenständen, Personen und Objekten.

Zweckdienlich sind für beide Aufgabenbereiche:

Ortsbasierte Diebstahlinfo mit Predictive Policing-Systemen

Da die Schutzleistung die Verfolgung von (versuchtem) Vandalismus, Ein- und Aufbruch umfasst, kann die Bestreifung von Objekten mithilfe von potenziell eher gefährdeten Orten klassifiziert werden. Eine kooperative Vernetzung mit anderen Sicherheitsakteuren ist hierfür nutzbringend. Damit lassen sich die Routen und die Personalplanung für die Bestreifung effektivieren. Durch die Koordination mit anderen Sicherheitsdienstleistern sowie der Polizei können Maßnahmen zusätzlich untereinander abgestimmt und durchgeführt werden, um ein Mehr an Sicherheit zu erreichen.

Biometrische Technologien

Zusätzliche Sicherheit schafft die Implementierung biometrischer Technologien und Sicherheitsmerkmale (z. B. Fingerabdruckscan, Iris-Scanner, Gesichtserkennungssoftware).[2] Diese können für eine zusätzliche Sicherheitskontrolle und -überprüfung genutzt werden. Mithilfe von Kamerasystemen mit entsprechend gekoppelter Technik können Personen lokal oder mittels Datenbankabfrage in Echtzeit überprüft und identifiziert werden (u. a. via mobiler Lösungen).[3] Diese sollte mithilfe einer sicheren und störungsfreien Informationsübertragung ausgestattet sein.

Videoüberwachung und Sensorik; Videodrohnen

Mithilfe von Infrarotsensoren und Lichtschranken oder mithilfe von „Smart Dust“, Identifikation des Durchbrechens von Barrieren (z. B. Zäunen mithilfe von Erschütterungs- und Vibrationssensoren), können Bewegungen und Gewalteinwirkungen auf Liegenschaften registriert und verfolgbar gemacht werden.

Videoüberwachungs-Drohnen mit automatischer Bilddatenauswertung stellen eine wichtige Ergänzung zum Personaleinsatz dar. Es ist davon auszugehen, dass in Zukunft Gefahrensituationen stärker automatisiert erfasst und bewertet werden können, die mit einer entsprechenden Alarmierung ausgesendet werden.[4] Bislang ist noch Personal zur Evaluation der Lage nötig, aber schon jetzt können vor dem Hintergrund leistungsfähiger Drohnen- und Auswertungstechnik (z. B. auf Basis KI) Personalressourcen deutlich eingespart werden (vgl. Schutzleistung Videoüberwachung).

Künstliche Intelligenz – Bildanalyse

Videoüberwachungssysteme mit gekoppelten bildgebenden Verfahren und neuen Algorithmen zur Auswertung großer Datenmengen (Big Data Analytics / Künstliche Intelligenz KI) ermöglichen bereits jetzt bestimmte Arten von auffälligem Verhalten zu identifizieren: Bewegungslosigkeit, Stürze, ungewöhnliche Gehrichtung und -geschwindigkeit von Einzelpersonen.[5] Zukünftig ergänzt wird dies durch Echtzeitanalysen von Ton und Bild um auffälliges Verhalten zu detektieren, wie z. B. Aggressionen oder die Vorbereitung von Straftaten. Die Detektionsverfahren lassen sich gleichermaßen für (potenziell) gefährliche Objekte abbilden (Hinweis auf ggf. herrenlose, zurückgelassene Gegenstände).[6] Die Kombination der Auswertungs- und Analyseverfahren mit „machine learning“ (ML) sowie KI ist absehbar, um die Sicherheit weiterführend zu erhöhen.[7]  

Management von Menschenströmen

Technische Lösungsansätze zur Steuerung von Menschenströmen, z. B. architektonische Maßnahmen, aber auch (mobile) Barrieren sind hierfür nutzbringend. Digitale Anzeigetafeln, Werbefelder – auch als mobile Lösungen – ermöglichen einen enormen Sicherheitsgewinn in Gefahrenlagen. Mit einer gekoppelten Analyse von Videobildern lassen sich bspw. anhand von Dichtemessungen der Menschenströme optimale Räume zur Entzerrung von Personenströmen erreichen.

 

Quellen: 

[1] Für eine grundlegende Einführung siehe Arata, M.J.: Perimeter Security, New York et al.: McGraw-Hill, 2006, doi: 10.1036/0071460284, letzter Zugriff 26.07.2019

[2] Beispiele bilden das Forschungsprojekt GES-3D (BMBF): Multi-Biometrische Gesichtserkennung; MARS (BMBF): Mobile Authentifikation mittels Retina Scanning; MisPel (BMBF): Multi-Biometriebasierte Forensische Personensuche in Lichtbild- und Videomassendaten; DigiDak (BMBF): Digitale Fingerspuren.

[3] Bünte, Oliver (2018, 29.10.): Nach Praxistest: Bundespolizei will Smartphone-App zur Fahndungshilfe einführen, Heise Medien GmbH & Co. KG, Hannover, online verfügbar unter: www.heise.de/newsticker/meldung/Nach-Praxistest-Bundespolizei-will-Smartphone-App-zur-Fahndungshilfe-einfuehren-4205687.html

[4] Exemplarisch siehe: Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878.

[5] vgl. Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878. Ein Projekt-Beispiel ist: SMARAGD (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/DG/mfund-projekte/Smaragd.html?nn=326002; letzter Zugriff 26.07.2019)

[6] vgl. Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878.

[7] Beispiele bilden das Forschungsprojekt FLORIDA (BMBF): Flexibles, teilautomatisiertes Analysesystem zur Auswertung von Videomassendaten; ADIS(BMBF): Automatisierte Detektion interventionsbedürftiger Situationen durch Klassifizierung visueller Muster; APFel (BMBF): Analyse von Personenbewegungen an Flughäfen mittels zeitlich rückwärts- und vorwärtsgerichteter Videodatenströme.

City-Streifen decken Bereiche von kleiner, mittlerer und weiter Einzugsfläche ab. Eine schnelle Einsatzbereitschaft und Mobilität ist dabei zwingend vonnöten. Neben dienstlich gelieferten und zweckdienlichen Vehikeln (E-Auto, E-Roller, Scooter, E-Fahrrad), wären „Multi-Mobilitäts-Leihsysteme“ für bereits bestehende Anbieter im öffentlichen Raum nutzbringend. Auf diese Weise könnte kontextgebunden und vor allem schnell ein entsprechendes „Fahrzeug“ genutzt und die Einsatzbereitschaft erhöht werden.

Wie bei dem Einsatz von Überwachungstechnologien ist das Aufgabenspektrum der Schutzmaßnahme inhaltlich zu prüfen, um zweckmäßige und zweckdienliche Ausrüstung und Material nutzbringend einzusetzen. Bei der Frage nach dem passenden Ausrüstungsmaterial steht einerseits die Umsetzung des Schutzzwecks im Fokus und andererseits der Schutz der Sicherheitsdienstleister selbst bei ihrer Tätigkeit:

  • Detektion von gefährlichen Objekten: Videoüberwachung, Gas-Chromatographen und „elektronische Nasen“.
  • Management von Besucherströmen: Mobile Barrieren, Vereinzelungsanlagen, Personenschleusen, Anzeigetafeln, Lautsprecheranlagen, Veranstaltungs- und Warn-Apps, Benachrichtigungsdienste.
  • Detektion von auffälligem Verhalten: Videoüberwachung samt zugehöriger Auswertungssoftware.
  • Vernetzte Technologien: Vernetzte Sensor-Aktor-Technologie für automatische Warn- und Sicherheitsmechanismen (Fenster und Türen schließen, Belüftung abschalten bei Rauchentwicklung); digitale Infostelen, um nötige Informationen im Gefahrenfall bereitstellen zu können (siehe oben „vernetzte Technologien“).
  • Pervasive Wearables: Eine weitergehende Integration des Personals in die Vernetzung könnte sich zukünftig über Bodycams,[1] smarte Brillen o. ä. entwickeln, die nicht nur der Sicherheit und Steuerung der Personen dient, sondern auch die (gesetzlich geforderten) Dokumentationen von Einsätzen unterstützt.[2] Hier könnten allerdings Datenschutzregeln limitierend wirken (Filmen in den Wohnumgebung etc.).
  • VR und AR: „e-Trainings“ über Virtual Reality (VR)- oder Augmented Reality (AR)-Werkzeuge können während der Schutzleistung City-Streife sowie nachträglich und zu Schulungszwecken eingesetzt werden. Mit ihnen können Gefahrensituationen simuliert (VR) oder inhaltlich begleitet (AR) werden. Die Funktionen können über das Arbeitsequipment direkt mit der Tätigkeit rückgekoppelt werden, etwa durch spezielle Apps auf dem Diensthandy oder über Wearables und smarte Brillen. Eine Weiterentwicklung ist z. B. im Rahmen der Mobilfunktechnologie (4G, 5G) mit hohen Datenraten und geringer Latenz zur Echtzeitübertragung zu erwarten. Auch kann eine GPS-unabhängige Positionsermittlung ermöglichen, einzelne Objekte oder Personen auch innerhalb von Gebäuden zu orten. Auch wären Crowdsourcing-Anwendungen im Personalbereich sinnvoll, um komplexere Aufgaben abarbeiten zu lassen. Allerdings können Restriktionen der DSGVO und des BDSG die Arbeit regulärer Mitarbeiter mit AR-Systemen einschränken.
 

Quellen:

[1] vgl. Matthias Lachenmann: Bodycams: Nutzung durch private Sicherheitsdienste. (https://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2Fs11623-018-1044-8.pdf, letzter Zugriff 26.07.2019).

[2] Vgl. Carmen Molitor: „Martin Krzywdzinski: Bei den Wearables geht es noch ums Ausprobieren“; in: Magazin Mitbestimmung (https://www.magazin-mitbestimmung.de/artikel/Martin+Krzywdzinski%3A+„Bei+den+Wearables+geht+es+noch+ums+Ausprobieren“@7295?issue=7294; abgerufen am 09. Mai 2019)

Der hohe Bedarf an Mobilität und Agilität macht zwei Szenarien für die Schutzleistung City-Streife interessant:

„Lufttaxis“

Somit wird ermöglicht weiträumige Einsatzbereiche bspw. an verschiedenen Orten in einer Stadt abzudecken. Weitestgehend autonom kann damit unwegsames und verkehrsreiches Gelände gesichert und überwacht werden.

Vernetzte „Predictive-Crowd-App“

Die Erhebung und die gemeinsame Vernetzung von Sicherheitsdienstleistern (u. a. private Sicherheitsdienstleister, Polizei, Feuerwehr und Rettung) über sicherheitsrelevante Falldaten – für eine möglichst reale Berechnung der Wahrscheinlichkeit zukünftiger Straftaten – bieten ein großes Potenzial für eine Sicherheitssteigerung zur Steuerung der alltäglichen Arbeit zur Erreichung des Schutzzieles und Effektivierung der Schutzleistung.

Zudem können geschulte Bürger crowdbasiert mit Hilfe eines Sekundärsystems (Meldesystem) eingebunden werden, um die Erreichung des Schutzzieles zu unterstützen.

Die Kopplung verschiedenster Technologien und Sensoriken zur Überwachung (z. B. von auffälligem Verhalten oder zur Identifikation) und Detektion (von gefährlichen Stoffen und Objekten) werden durch die stetigen Weiterentwicklungen vergünstigter Hard- und Software sowie Trends der künstlichen Intelligenz getragen. Die fortschreitende Miniaturisierung ermöglicht weiterhin eine neue Rekombination und Erneuerung von bestehenden Sicherheitssystemen.

Im Rahmen einer weiterführenden Erhöhung der Sicherheit für die Schutzleistung City-Streife werden den Einsatzkräften zur Unterstützung ihrer Arbeit künftig potenziell sehr viel mehr Sicherheitslösungen zur Verfügung gestellt. Dies zieht entsprechende Schulungsaufwände nach sich. Die Vermittlung der Kenntnis über die Bedienung, technischen Möglichkeiten und Grenzen sind für die Erreichung des Schutzzieles dringend notwendig, um in alltäglichen sowie Krisen- und Notlagen arbeitsfähig zu bleiben.

Verwaltungswissenschaftlich – City-Streifen

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Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Immer mehr Kommunen in Deutschland engagieren zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung private Sicherheitsdienstleister, die als „Kommunale City-Streifen“ eingesetzt werden. Deren Aufgaben gleichen nahezu denjenigen Aufgaben, die bei den Kommunen angestellte Beschäftigten der Kommunalen Ordnungsdienste (KOD) vollziehen. Beide Organisationsformen sind Streifendienste im öffentlichen Raum mit dem Schwerpunkt auf beispielsweise Spielplätze, Fußgängerzonen, Parkanlagen und -häuser, Haltestellen öffentlicher Verkehrsmittel, Marktplätze etc. Durch die zunehmende Belastung der Landespolizeibehörden sollen diese einen eigenen Beitrag zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie zur Stärkung des subjektiven Sicherheitsgefühls der Bürgerinnen und Bürger leisten.

Im Kern ist die City-Streife als eine öffentliche Schutzleistung aufzufassen. Insofern geht hiermit im Prinzip eine staatliche Bereitstellungs- und Gewährleistungsverantwortung einher. Insoweit City-Streifen im öffentlichen Raum oder aber im behördlichen Auftrag agieren, sind sie somit den staatlichen Behörden aufsichtsunterworfen. Während die Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlage für den Einsatz kommunaler City-Streifen in den Verantwortungsbereich der Länder fällt, obliegt deren Beauftragung den Städten und Gemeinden. Mit der Zuständigkeit der Kommunen ist insbesondere die Hoffnung auf eine größtmögliche Problemnähe verknüpft. Die kommunalen Entscheidungsträger haben schließlich umfassende Kenntnisse der örtlichen Gegebenheiten. Kommunale City-Streifen können dementsprechend gezielt zur Befriedung von Kriminalitätsschwerpunkten und zur Lösung lokaler Problemlagen eingesetzt werden. Gleichzeitig ist durch die Verantwortung der kommunalen Gebietskörperschaften ein höheres Maß an demokratischer Kontrolle zu erwarten. Demzufolge ist die Kontrolldichte schon aufgrund des direkten Adressaten- bzw. Bürgerkontakts der Tätigkeit sehr hoch. Darüber hinaus muss die Leistungserbringung der Privaten durch die zuständigen Organe auf der kommunalen Ebene beaufsichtigt und fortlaufend evaluiert werden. Dies vorausgesetzt ist jedoch mit Blick auf das Kriterium der strategischen Relevanz abzuleiten, dass Private im Rahmen der Verwaltungshilfe, aber nicht darüber hinaus am Vollzug der Schutzleistung beteiligt werden können. Schließlich handelt es sich beim Schutz des öffentlichen Raums um eine nicht übertragbare polizeiliche Kernaufgabe.

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Die Mitarbeiter der City-Streifen zeigen in erster Linie Präsenz und stehen als Ansprechpartner zur Verfügung. Weiterhin sollen sie bei Handgreiflichkeiten eingreifen, bei Bedarf Erste Hilfe leisten, gegebenenfalls Ordnungswidrigkeiten anzeigen oder das Hausrecht auf eingegrenztem kommunalen Grund durchsetzen. Kommunale City-Streifen verfügen zur Erfüllung der Aufgaben dabei aber ausschließlich über die Jedermanns-Rechte, d. h. die sie dürfen beispielsweise in der Regel weder Platzverweise aussprechen oder Identitäten feststellen. Diese Befugnisse sind den Mitarbeitern der KODs vorbehalten. Auch wenn die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder diesen zum Teil weitreichende Rechte einräumen, gestaltet sich die Praxis in den Städten und Gemeinden sehr unterschiedlich. In einigen Städten wie Heidenheim und Karlsruhe darf der KOD in eng definierten Fällen unmittelbarem Zwang anwenden, was ihm in anderen Kommunen durch die Entscheidung des beauftragenden Organs untersagt und dementsprechend der Polizei vorbehalten ist. Pläne einzelner Bundesländer, kommunalen City-Streifen im Polizei- und Ordnungsgesetz die gleichen Befugnisse einzuräumen wie KODs oder Hilfspolizisten sind bislang nicht bekannt. Angesichts der verfassungsrechtlichen Situation ist mit einem solchen Vorhaben aufgrund des Funktionsvorbehalts (Art. 33, Abs. 4 GG) kurzfristig nicht zu rechnen.

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Die Problematik der Legitimität kommunaler City-Streifen lässt sich exemplarisch an einem Vorfall im hessischen Villingen skizzieren. Dort reichte ein Bürger im Jahr 2014 Beschwerde ein, nachdem Mitarbeiter eines privaten Sicherheitsdienstes dessen Personalien aufgrund einer Ordnungswidrigkeit aufgenommen hatten. Daraufhin forderte das Ministerium des Innern eine Klärung des Sachverhaltes. Insbesondere sollte die Frage geklärt werden, ob und welche hoheitlichen Aufgaben von hessischen Kommunen an City-Streifen übertragen wurden. Der Willinger Bürgermeister musste daraufhin einräumen, dass nicht nur Identitätsfeststellungen ungerechtfertigt erfolgten, sondern entgegen den Vorschriften auch Bußgelder verhängt wurden (Schuldt, 5. März 2015). Dieser Fall zeigt deutlich, welche Probleme hinsichtlich der Akzeptanz kommunaler City-Streifen bei Missachtung gesetzlicher Grenzen erwachsen können. Die empirische Studie von Obergfell-Fuchs (2000, S. 255) hat gezeigt, dass die Bevölkerung etwa die Personalienfeststellung durch private City-Streifen fast ausnahmslos als illegitim zurückweist.

Unter Berücksichtigung gesetzlicher Vorgaben ist es den Städte- und Gemeindevertretungen vorbehalten, die Befugnisse der privaten Mitarbeiter im Streifendienst den zu erledigenden Aufgaben anzupassen. In diesem Rahmen sind damit Formen der Bürgerbeteiligung (z. B. Bürgerforen, Befragungen) über die konkrete Ausgestaltung der City-Streifen denkbar, die deren Legitimität erhöhen können. Beachten die privaten Sicherheitsdienstleister hingegen ihren Kompetenzbereich, ist ihr Einsatz in den Kommunen aufgrund der geringen Eingriffswirkung hingegen vergleichsweise unproblematisch. Vielmehr ist anzunehmen, dass kommunale City-Streifen durch ihre Präsenz zur Verbesserung des subjektiven Sicherheitsgefühls beitragen und dadurch eine hohe Wertschätzung erfahren.

Quellen: 

Obergfell-Fuchs, J. (2000). Möglichkeiten der Privatisierung von Aufgabenfeldern der Polizei. mit Auswirkungen auf das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung Eine empirisch-kriminologische Analyse. Bundeskriminalamt: Wiesbaden. 

Schuldt, M. (05. März 2015). Willinger City-Streife stellte Wildpinkler. Abgerufen am 14.08.2018 von https://www.wlz-online.de/waldeck/bad-wildungen/willinger-city-streife-stellte-wildpinkler-5399798.htm.

Bei City-Streifen handelt es sich um eine Schutzleistung von vergleichsweise geringer Spezifität,  woraus sich Spielräume für den Einsatz privater Sicherheitsdienstleister ergeben. Die Beurteilung der strategischen Relevanz von City-Streifen ist hingegen davon abhängig, ob und in welchem Ausmaß City-Streifen im öffentlichen Raum agieren. Ist dies nicht der Fall, tragen private Akteure neben der Erfüllungs- auch die Gewährleistungsverantwortung. Andernfalls muss die Gewährleistungsverantwortung in staatlichen Händen verbleiben, wohingegen auch in diesem Fall die Erfüllungsverantwortung auf privater Seite liegen kann – sofern die staatliche Aufsicht garantiert ist und etwaige gesellschaftliche Legitimitätsvorbehalte berücksichtigt werden.

Volkswirtschaftlich – City-Streifen

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“.

Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für eine Aufgabe erörtert, die im Zusammenhang mit der sich subjektiv vielerorts verschlechternden Sicherheitslage – ungeachtet der Frage, ob die Empfindung der objektiven Kriminalitätsentwicklung entspricht – in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Bei dieser Aufgabe handelt es sich um sogenannte City-Streifen, die wiederum in zwei verschiedenen Ausprägungen zu unterscheiden sind.

Zum ersten sollen Streifen im Auftrag lokaler Gewerbetreibender die Sicherheit in öffentlich zugänglichen Bereichen, in denen Gewerbetreibende wie Einzelhändler und Dienstleister das Hausrecht haben, erhöhen. Typischerweise[1] handelt es sich hierbei um Einkaufszentren (englisch malls), Passagen usw. im Bereich der Innenstädte, die neben Kriminellen wie Taschen- und Ladendieben auch andere, den Auftraggebern und der Kundschaft tendenziell unangenehme Personen anziehen. Belästigungen durch verhaltensauffällige oder unter dem Einfluss von Alkohol und anderen Rauschmitteln stehende Personen und Personengruppen, die an den entsprechenden Orten Zerstreuung oder Schutz vor Witterung suchen, sollen durch die Streifen abgeschreckt werden. Die Aufgaben umfassen dabei Schutz des Eigentums von Auftraggebern und Kundschaft, Schutz vor anderen Straftaten und Belästigung, Durchsetzung des Hausrechts, Hinweis auf die Hausordnung sowie ihre Durchsetzung, Erhaltung der Sauberkeit und Ordnung im Umfeld der Ladengeschäfte.[2] Im Folgenden wird diese Ausprägung der (gewerblicherseits in Auftrag gegebenen) Schutzleistung „Typ 1“ genannt.

Zum zweiten kann anstelle des Gewerbes die Kommune Auftraggeber sein. In diesem Falle werden auch öffentliche Räume im engeren Sinne bestreift, beispielweise Parkanlagen, Spielplätze, Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, Sportplätze usw.. Die typischen Funktionen dieser Streifen umfassen das Abschrecken durch Präsenz sowie das Anzeigen von Ordnungswidrigkeiten (z. B. aggressives Betteln, Alkoholmissbrauch durch Jugendliche, Verunreinigungen, wildes Plakatieren etc.) und Straftaten. Darüber hinaus kann im Rahmen der Nothilfe auch das Einschreiten bei Vorkommnissen wie z. B. Handgreiflichkeiten zu den Aufgaben gehören. Im Folgenden wird diese Ausprägung der (seitens der Kommune in Auftrag gegebenen) Schutzleistung „Typ 2“ genannt.

Als besondere Ausprägung werden im Rahmen von Kooperationsmodellen wiederum gemischte Streifen aus Ordnungsamt-Mitarbeitern und privaten Dienstleistern – ähnlich den in der Praxis bereits in einigen Städten erprobten gemischten Streifen aus Ordnungsamt-Mitarbeitern und Polizeivollzugsbeamten – erwogen (vgl. bspw. Buhl, in Schott-Lung 2018).

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht im Themenkomplex City-Streife eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

[1] Anm.: Eine beispielsweise in England bekanntere, in Deutschland aber seltene und durchaus kritisierte Ausprägungsform sind Plätze in Privateigentum, die ohne bauliche Abgrenzung im öffentlichen Raum liegen und bisweilen nicht ohne Weiteres als solche erkannt werden können. Ein Beispiel ist der Potsdamer Platz in Berlin, hier ist Privatgrund außerhalb von Überdachungen und Gebäuden teilweise lediglich durch abweichende Pflasterung erkennbar.

[2] Beobachten, Erkennen und Melden von Rechtsverstößen im Rahmen der informellen Kooperation von privaten Sicherheitsdiensten mit Ordnungsämtern und der Polizei ist hier hingegen nicht Gegenstand der Betrachtung, obwohl die unentgeltliche und gegenseitige Information in gewissem Rahmen zum Alltagsgeschäft gehört. Begrifflich zu unterscheiden ist die hier betrachtete Schutzleistung City-Streifen vom Kommunalen Ordnungsdienst (KOD, dem hoheitliche Aufgaben wahrnehmenden uniformierten Vollzugsdienst der kommunalen Ordnungsbehörden – vgl. bspw. Stadt Leverkusen, 2019), sowie von der Überwachung ruhenden bzw. fließenden Verkehrs (z. B. Erfassung von ordnungswidrigem Parken und Geschwindigkeitsverstößen), und von Sicherheits- und Kontrolldiensten in Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs.

Quellen:

Schott-Lung, A. (2018), Was Sicherheitsdienstleister im öffentlichen Raum leisten können. https://www.sicherheit.info/was-sicherheitsdienstleister-im-oeffentlichen-raum-leisten-koennen, zuletzt abgerufen 08.11.2019.

Stadt Leverkusen (2019), Beschlussvorlage 2019/2750 zur Gründung des Kommunalen Ordnungsdienstes, 11.02.2019. http://ris.leverkusen.de/vo0050.asp?__kvonr=6128&voselect=1145, zuletzt abgerufen 08.11.2019.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung einer City-Streife die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte ab. Da mit der Durchführung der Streifen betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen.

Dies könnte insbesondere bei Typ 1 der City-Streifen vorkommen, da der räumliche Wirkungsbereich hier auftragsgebunden begrenzt ist (und sich beispielsweise auf ein bestimmtes Einkaufszentrum beschränkt). Andererseits erfordert das für Typ 1 übliche Aufgabenspektrum kein hochqualifiziertes Sicherheitspersonal, sodass Personalknappheit wiederum unwahrscheinlich erscheint. Für Typ 1 kann also Rivalität vorliegen, ist aber nicht zu erwarten.[1] Gibt es ausreichend Personal, so liegt keine Rivalität vor.

Bei Typ 2 ist aufgrund der vielfältigeren Aufgaben und Umgebungen sowie der notwendigen Kenntnisse praktischer Umsetzung geltenden Rechts in etwas komplexeren Situationen eine vergleichsweise höhere Mindestqualifikation des einzusetzenden Personals anzunehmen. (Hier wäre bspw. an Aufgaben zu denken, die eine Beleihung voraussetzen. Das „Jedermannsrecht“ mit seinen Beschränkungen und Voraussetzungen nach § 127 Strafprozessordnung hingegen ist Gegenstand der grundlegenden Unterrichtung nach  § 34a Abs. 2 GewO Nr. 1. Seine verinnerlichte Kenntnis stellt also keine höhere Mindestqualifikation dar, wenn auch in der Praxis bisweilen Kompetenzüberschreitungen zu beklagen sind, die manchmal gar strafrechtliche Tatbestände wie den der Nötigung darstellen können. Hier wird erneut die Bedeutung eines verantwortungsvollen Qualitätsmanagements seitens betrauter Sicherheitsunternehmen deutlich.) Für Typ 2 kann also in Zeiten der Personalknappheit schon eher Rivalität vorliegen. Hingegen agieren die Streifen vom Typ 2 weiträumiger als die des Typs 1, was die Rivalität wiederum abschwächt. 

Je nach Fall können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Sind Personalknappheit ausgeprägt und Zahl der zu bestreifenden Orte – bspw. die der Einkaufszentren oder der öffentlichen Plätze – groß, scheiden öffentliches Gut und Klubkollektivgut aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut. Ist andererseits ausreichend Personal vorhanden, bleiben dagegen nur öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hierfür muss genauer betrachtet werden, wer denn hier überhaupt der Nutznießer ist.

Bei City-Streife Typ1 sind die unmittelbaren Nutznießer die Kunden und die Gewerbetreibenden (letztere auch mittelbar, da ein von Kunden als sicher empfundenes Umfeld ihre Geschäftsumsätze tendenziell erhöht). Von diesem Nutzen ausgeschlossen sind Kunden ungeschützter anderer Einkaufszentren (usw.) sowie die dort ansässigen Gewerbetreibenden. Es liegt Exkludierbarkeit vor, Allmende- und Öffentliches Gut scheiden unter dieser Bedingung aus.

Bei Typ 2 geht es um Prävention und Abschreckung durch Präsenz und Schaffen der Voraussetzungen für eine wirksamere Strafverfolgung (durch Beobachten, Melden und Bezeugen), in selteneren Fällen auch um Gefahrenabwehr im Rahmen von Nothilfe. All das betrifft die gesamte Bevölkerung, niemand kann ausgeschlossen werden, es liegt keine Exkludierbarkeit vor. Privates Gut und Klubkollektivgut scheiden unter dieser Bedingung aus.

Wir haben es also ohne besondere Personalknappheit am Arbeitsmarkt für Sicherheitsleute bei City-Streife vom Typ 1 (gewerblicher Auftraggeber) mit einem Klubkollektivgut (Rivalität nein, Exkludierbarkeit ja) zu tun, beim Typ 2 (kommunaler Auftraggeber) dagegen mit einem öffentlichen Gut: Rivalität nein, Exkludierbarkeit nein.

(Ist dagegen der Arbeitsmarkt für geringer qualifizierte Sicherheitsleute gerade „leergefegt“, ändert sich das Bild wie folgt: Typ 1 wird zum privaten Gut – Rivalität ja, Exkludierbarkeit ja –, Typ 2 zum Allmendegut – Rivalität ja, Exkludierbarkeit nein.)

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Sowohl bei Allmendegütern (Quasikollektivgütern) als auch bei öffentlichen Gütern ist die Bereitstellungsverantwortung beim Staat anzusiedeln, da eine privat organisierbare Marktfähigkeit nicht vorhanden ist. Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S.8f.).

Angewendet auf City-Streifen bedeutet dies, dass – mit oder ohne Personalknappheit am Arbeitsmarkt – die Bereitstellung der Schutzleistung bei Typ 1 nicht beim Staat liegt, jedoch immer bei Typ 2.

Bei der Finanzierung hängt es wieder vom Gutscharakter – also hier von Personalknappheit und ggf. Zahl der zu bestreifenden Orte – ab.

Handelt es sich um eine City-Streife vom Typ 1 (gewerblicher Auftraggeber), und ist die Personallage angespannt, sollte die somit ein Klubkollektivgut darstellende Schutzleistung über Beitragszahlungen der Gewerbetreibenden finanziert werden. Ist die Personallage entspannter und stellt die Schutzleistung somit ein privates Gut dar, kann sie flexibler und über Marktpreise ebenfalls von den Gewerbetreibenden finanziert werden. In beiden Fällen werden die Gewerbetreibenden die Kosten indirekt an ihre Kundschaft weitergeben.

Handelt es sich um eine City-Streife vom Typ 2 (kommunaler Auftraggeber) und ist die Personallage angespannt oder die Zahl der zu bestreifenden Flächen groß, liegt also ein Allmende- bzw. Quasikollektivgut vor. Dann ist die nach Ansicht von Ökonomen empfehlenswerte Finanzierung hier[2] die Erhebung eines sogenannten regionalen oder gruppenweisen Zwangsbeitrags (vgl. Grossekettler 1998, S.9). Bei entspannterer Ressourcenlage ist die Schutzleistung als öffentliches Gut zu betrachten, dann sollte sie über Steuern finanziert werden.

 

[1] Anm.: Falls jedoch aufgrund von Sondereffekten (wie beispielsweise der Flüchtlingskrise ab 2015 mit dem durch sie sprunghaft erhöhten Bedarf an einfacheren Bewachungs- und Schutz-Dienstleistungen) ein hoher Bedarf an vergleichsweise niedrig qualifiziertem Sicherheitspersonal besteht, wäre auch bei Typ 1 Rivalität – gewissermaßen quer über verschiedene Schutzleistungen – zu erwarten. Dann wäre der Arbeitsmarkt nämlich temporär „leergekauft“.

[2] Anm.: Hier heißt: Bei einem Zwangsverein (i.G.z. einem privaten Verein) als empfohlenem Bereitstellungsverband.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei der City-Streife vom ersten Typ liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung in privaten Händen – staatliche Sicherheitskräfte werden nur anlass- bzw. einsatzbezogen Einkaufszentren u. ä. aufsuchen, bspw. nach Notrufen.

Wie sieht es aber nun bei Typ 2 mit der Herstellung aus – sollte der Staat (hier: die Kommune) das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Streifenpersonals. Zwar wird der  Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals für City-Streifen vom Typ 2 zwar verglichen mit Typ 1 aufgrund der komplexeren und vielfältigeren Einsatzszenarien und -umfelder höher sein müssen, jedoch reichen aus der Sicht der Autoren dafür im Vergleich beispielsweise zu Bediensteten der Ordnungsämter und zu Polizeibeamten günstigere (private) Sicherheitskräfte mit Qualifikationsniveau für einfache Aufgaben aus. Transformationskosten fallen also vermutlich nicht in erheblicher Höhe an, weshalb eine Vergabe an Unternehmen vermutlich eine Kostenersparnis bedeuten würde.

Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[1]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich der Bestreifung von öffentlichen Plätzen usw. nicht weiter erheblich, da die Tätigkeit – insofern die Streifen ihre Kompetenzen nicht überschreiten – politisch nicht besonders sensibel ist, und keinen ungewöhnlich hohen Aufwand in Bezug auf Beaufsichtigung und Kontrolle mit sich bringt.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11.). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei City-Streifen im öffentlichen Raum spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn die Streifen mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden. Sollte also zukünftig vom Gesetzgeber eine Erweiterung dieser Kompetenzen – etwa hin zur Ermöglichung von Ausweiskontrollen oder der Erteilung von Platzverweisen – in Erwägung gezogen werden, so wäre zu vermuten, dass eine Mehrheit der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in nicht unerheblicher Höhe in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe von City-Streifen an Unternehmen zu vermeiden.

Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex City-Streifen hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210.) könnten eine Rolle spielen.

 

[1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei City-Streifen vom Typ 1 (gewerbliche Auftraggeber) zwingend privatwirtschaftlich zu regeln, bei City-Streifen vom Typ 2 (kommunale Auftraggeber) dagegen zwingend Aufgaben des Staates. Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf das Jedermannsrecht vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen. Für weisungs- oder mindestens detailliert vertragsgebundene unterstützende Tätigkeiten sehen wir Raum für die Tätigkeit privater Unternehmen. Bei weitergehenden Kompetenzen oder einer besonderen politischen Sensibilität kann dagegen die Herstellung der Schutzleistung aus unserer Sicht ebenfalls staatliche Aufgabe werden.

Ob hier Staat oder Markt effizienter bei der Herstellung sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro privat), Transaktions- (Tendenz: Pro privat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: ambivalent, pro Staat im Falle politischer Sensibilität oder zusätzlicher Kompetenzen) ab. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich bei der Bewertung der Kosten-Kriterien auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.