Beschreibung – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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Beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften handelt es sich um eine Schutzleistung, die in Deutschland von privaten Sicherheitsdienstleistungsunternehmen im Auftrag von Kommunen, anderen öffentlichen Auftraggebern sowie teilweise auch Betreibern von Unterkünften erbracht wird. Es handelt sich um eine erweiterte Form des Objektschutzes, der eine Vielzahl zusätzlicher Aufgaben erfordert. Dazu gehören u. a. die Zugangs- und Zufahrtskontrolle (Pfortendienst), die Überwachung und Auswertung der Alarm- und Kontrollsysteme, die Unterstützung des Betreibers bei der Evakuierung nach Maßgabe der Brandschutzverordnung oder die Unterstützung des Betreibers bei der Durchsetzung der Hausordnung. Weitere Aufgaben können Telefon- und sonstige Servicedienste sein, Begleitdienste innerhalb der Liegenschaft, Kontrollgänge, Zutrittsregelungen zur Essensausgabe, Aufsichtsdienste sowie die Beförderung zur und Betreuung bei der Erstuntersuchung.

Quelle:
Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

Betriebswirtschaftlich – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen.[1]

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

 

[1] Anm.: Existierende tarifvertragliche Bestimmungen sind zu beachten. Die Tarifbindung kann auf unterschiedlichen Grundlagen beruhen. Mitglieder des BDSW sind satzungsgemäß an die Tarifverträge gebunden. Werden die Tarifverträge vom jeweiligen Arbeitsminister für allgemeinverbindlich erklärt, gelten sie für alle Unternehmen, die vom Geltungsbereich des Tarifvertrages erfasst werden, im für allgemeinverbindlich erklärten Umfang. Da die Lohnkosten mit ca. 90 % Hauptbestandteil der Kosten für Sicherheitsdienstleistungen sind, ist eine hohe Tarifbindung wichtig für einen fairen Wettbewerb. Die Allgemeinverbindlicherklärung hat daher eine sehr große Bedeutung.

Im vorliegenden Fall sind die Lohn-/Entgeltgruppen zum Vergleich heranzuziehen, in denen die Tätigkeiten von Mitarbeitern in bzw. zum Schutz von Flüchtlingsunterkünften abgebildet sind. Gemäß den tarifvertraglichen Regelungen einzelner Bundesländer (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 10,85 Euro-12,81 Euro vereinbart (vgl. Tarifverträge, 2019).[1] 

Die Zahlung von Zuschlägen (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen. Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Feiertagszuschläge zwischen 30 %-100 %, die Sonntagszuschläge zwischen 3 %-50 %, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]

Zulagen für Mitarbeiter, die in Tätigkeitsfeldern in bzw. zum Schutz von Flüchtlingsunterkünften tätig sind, sind teilweise tarifvertraglich vereinbart und variieren zwischen 25 Cent-1,50 Euro. Diese Zulagen sind in der obigen Einstufung mit berücksichtigt.[3]

Derzeit existieren keine rechtlichen Vorgaben hinsichtlich der Anzahl der einzusetzenden Mitarbeiter, der BDSW empfiehlt jedoch: Zwingende „Einhaltung des 4-Augen-Prinzips durch zwei anwesende Sicherheitsmitarbeiter [vgl. auch DA zu § 7 DGUV-V 23]. […] Für die ersten 75 Flüchtlinge in einem Objekt ist der Einsatz von mindestens zwei Sicherheitsmitarbeitern erforderlich. Das Verhältnis muss ab 76 Flüchtlingen einen weiteren Sicherheitsmitarbeiter jeweils pro weitere 75 Flüchtlinge umfassen“ (BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 5).

 

[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten. 

[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag).

[3] Anm.: Weitere Zulagen (z. B. für Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). BDSW Übersicht über wesentliche Arbeitsbedingungen (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Arbeitsbedingungen_2020_0101.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). Entgeltübersicht für Sicherheitsmitarbeiter in ausgewählten Entgeltgruppen ohne Zulagen in € (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Entgelt_2020_0101a.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Sicherheitsdienstleister zur Erfüllung des Auftrags gestellt werden bzw. gestellt werden können: persönliche Schutzausrüstung (z. B. Handschuhe), sonstige, für die jeweilige Tätigkeit erforderliche Ausrüstungsgegenstände (z. B. Taschenlampen, Erste-Hilfe-Ausrüstung), Funk- und Kommunikationstechnik (vgl. DGUV V 23, 2013, § 10; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 10; siehe Klauer, 2012; siehe Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.). 

Ggf. sind vor Ort bereits vom Auftraggeber gestellte bzw. durch einen Anbieter von Sicherheitstechnik errichtete Ausstattungsgegenstände vorhanden (z. B. Videoüberwachungssysteme, Einbruchmeldetechnik, Brandschutzsysteme), in deren Bedienung der Mitarbeiter aber noch eingewiesen werden muss.

Regelungen bezüglich der Ausstattung der Mitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019).

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019).

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013. 

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Klauer, C. (2012). Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 566-573). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Mantelrahmentarifvertrag. (2018). Mantelrahmentarifvertrag vom 23. August 2018 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland gültig mit Wirkung ab 1. Oktober 2018.

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9; vgl. BDSW Arbeitskräftemangel, 2018).

Für Mitarbeiter, die zum Schutz von Flüchtlingsunterkünften eingesetzt werden, sind derzeit die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich. Für Mitarbeiter „in leitender Funktion“ ist jedoch mindestens eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorgeschrieben (§ 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 4 GewO) (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand). Der BDSW empfiehlt zudem auch für die übrigen Sicherheitsmitarbeiter innerhalb von sechs Monaten nach Einsatzbeginn den Nachweis der erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung (vgl. BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 6). Die Unterrichtung hat einen Umfang von 40 Stunden, für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Eine kurzfristige Personalakquise ist nur dann möglich, wenn die entsprechenden Prüfungstermine der Industrie- und Handelskammern zeitnah vorliegen. Zu den Abforderungen durch die Auftraggeber siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand.

Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Darüber hinaus sieht die Gewerbeordnung (§ 34a Abs. 1a S. 5 Nr. 1) vor, dass die Behörde zusätzlich „eine Stellungnahme der für den Sitz der zuständigen Behörde zuständigen Landesbehörde für Verfassungsschutz“ einholen soll bei Wachpersonen, die mit „Bewachungen nach Satz 2 Nummer 4 und 5, auch in nicht leitender Funktion“ beauftragt werden sollen. Darunter fallen auch die Tätigkeiten in Flüchtlingsunterkünften (Nr. 4). Dies kann die Bearbeitungsdauer der Zuverlässigkeitsüberprüfungen ebenfalls beeinflussen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (26. März 2018). Sicherheitsbranche: Trotz Umsatzrückgang – Arbeitskräftemangel wird immer größer. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/presse/bdsw-pressemitteilungen/sicherheitsbranche-trotz-umsatzrueckgang-arbeitskraeftemangel-wird-immer-groesser

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Für Mitarbeiter, die für den Schutz von Flüchtlingsunterkünften eingesetzt werden sollen, bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Aus- oder Fortbildungen.

Nach § 34a Abs. 1a S. 2 Nr. 4 GewO haben Mitarbeiter, die „Bewachungen von Aufnahmeeinrichtungen nach § 44 des Asylgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. September 2008 (BGBl. I S. 1798), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 31. Juli 2016 (BGBl. I S. 1939) geändert worden ist, von Gemeinschaftsunterkünften nach § 53 des Asylgesetzes oder anderen Immobilien und Einrichtungen, die der auch vorübergehenden amtlichen Unterbringung von Asylsuchenden oder Flüchtlingen dienen, in leitender Funktion“ eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorzuweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Diese zählt, neben der Unterrichtung, zu den gesetzlich vorgeschriebenen Zugangsvoraussetzungen für Mitarbeiter im Sicherheitsgewerbe. Der BDSW empfiehlt jedoch auch für die übrigen Sicherheitsmitarbeiter innerhalb von sechs Monaten nach Einsatzbeginn den Nachweis der erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung (vgl. BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 6).

Hinsichtlich der Abforderung von Qualitäts- und Qualifikationskriterien durch Auftraggeber in der Leistungsbeschreibung ergibt sich kein einheitliches, vielmehr ein einzelfallbezogenes und ambivalentes Bild. Der BDSW empfiehlt jedoch besondere Qualifikationen für in Flüchtlingsunterkünften eingesetzte Führungskräfte und Sicherheitsmitarbeiter im Umfang von insgesamt 73 zusätzlichen Unterrichtseinheiten und für Sicherheitsmitarbeiter im Umfang von zusätzlichen 49 Unterrichtseinheiten in den Bereichen interkulturelle Kompetenzen, Deeskalation, Brandschutz, Sicherheitstechnik und Ersthelfer (vgl. BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 6).[1]

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen zur spezifischen Vorbereitung des Mitarbeiters (z. B. Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung (vgl. BewachV, 2019, § 17; vgl. DGUV V 23, 2013, § 4; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 4).

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Sonstige Kosten: Kosten für die Betriebshaftpflichtversicherung: Die Unternehmen sollten sicherstellen, dass sie über einen hinreichenden Versicherungsschutz verfügen, der alle Risiken absichert, die sich aus den jeweiligen Aktivitäten bzw. Aufträgen ergeben können (vgl. Scholze & Siemon, 2008, S. 58 ff.). Die in § 14 BewachV festgelegten Mindesthöhen der Versicherungssummen reichen hier in der Regel nicht aus. Der BDSW empfiehlt seinen „Mindeststandard Betriebshaftpflicht“ und fordert für den Schutz von Flüchtlingsunterkünften entsprechend einen „ausreichende[n] Versicherungsschutz gemäß BDSW-Empfehlung und Nachweis durch standardisierte Versicherungsbestätigung gemäß BDSW-Muster“ (BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 8).

Sonstige Kosten: Ggf. Kosten für eine Rechtsschutzversicherung, da das Einschreiten gegen Personen, deren Handlungen ein Eingreifen der Sicherheitsmitarbeiter erfordern, auch zu Gegenanzeigen der Betroffenen gegen die Sicherheitsmitarbeiter führen kann.

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Es bestehen zunächst keine besonderen Eintrittshürden für diesen Dienstleistungsbereich und damit für den Kreis der Anbieter (siehe auch:  auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand). Allerdings müssen Mitarbeiter in leitender Funktion eine „erfolgreich abgelegte Sachkundeprüfung“ vorweisen (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand/Qualifizierungsaufwand) (GewO, 2019, § 34a). Aufgrund der vielschichtigen Tätigkeiten in diesem Bereich empfiehlt der BDSW darüber hinaus, dass auch die übrigen Sicherheitsmitarbeiter innerhalb von sechs Monaten nach Einsatzbeginn, den Nachweis der erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung erbringen sollten. Zusätzlich werden besondere Qualifikationen für in Flüchtlingsunterkünften eingesetzte Führungskräfte und Sicherheitsmitarbeiter empfohlen (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) (vgl. BDSW Flüchtlingsunterkünfte, o. J., S. 6). So kann u. a. das Risiko von Konfrontationsunfällen gesenkt und damit die Qualität der Leistung verbessert werden.

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (o. J.). Sicherheitsdienstleister des BDSW. Ihr Partner beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften. Abgerufen am 3. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Fluechtlinge_Broschuere.pdf

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Juristisch – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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Das Ziel der juristischen Analyse von Sicherheitsdienstleistungen besteht in der Herausbildung einer unverbindlichen rechtlichen Einordnung, die die zu beachtenden Rahmenbedingungen einer Schutzleistung aufzeigen soll. Da eine umfassende juristische Bewertung im Zuge dieser Analyse aufgrund der Komplexität nicht verfolgt werden kann und nur der grundlegende Rechtsrahmen veranschaulicht werden soll, sei darauf hingewiesen, dass die Ausführungen keinesfalls als juristisches Gutachten zu verstehen sind und somit keinen Anspruch haben bindende Wirkung zu entfalten.

Zusammenfassend soll die grundsätzliche rechtliche Realisierbarkeit einer Schutzleistung mit allgemeinen juristischen Analogien beschrieben werden. Daher können nur die wesentlichen Rechtsansichten dargestellt und verkürzte Meinungsstreits behandelt werden. Anhand dieser Ergebnisse soll im Fazit eingeschätzt werden, inwiefern eine Schutzleistung von Privaten aus juristischer Perspektive geleistet werden kann und ob diese an weitere Bedingungen geknüpft werden muss.

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur Erklärung der juristischen Perspektive zu entnehmen.

Die private Sicherheitsbranche geriet durch die Flüchtlingsströme der letzten Jahre und den daraus resultierenden Übergriffen inner- und außerhalb von Flüchtlingsunterkünften bundesweit in die Schlagzeilen. Problematische Umstände in Bezug auf das gewählte Bewachungspersonal und die hohe Anzahl der neu gegründeten Bewachungsunternehmen zwangen den Gesetzgeber zu einer Verschärfung, die im Rahmen der Novellierung des Bewachungsrechts vom 1.12.2016 verabschiedet wurde.[1] Die Auswahl der Wachleute, die Qualität der Ausbildung und der Security-Firmen selbst stehen insbesondere beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften über § 34 a Abs. 1 a S. 2 Nr. 4 GewO im Fokus und wurden vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, das für das Bewachungsgewerbe zuständig ist, noch weiter in die Pflicht genommen. 

Quelle:

[1] Makowicz, Bewachungsgewerbe auf dem Prüfstein, ZRP 2016, 104 (104).

A. Zugangsvoraussetzungen

1. Bewachungsunternehmer und Mitarbeiter des Bewachungsunternehmens in leitender Funktion

Gem. § 34a Abs. 1 a S. 2 Nr. 4 GewO müssen Mitarbeiter des Bewachungsunternehmens in leitender Funktion eine Sachkundeprüfung nachweisen, sofern sie Bewachungen von Aufnahmeeinrichtungen nach § 44 des Asylgesetzes, von Gemeinschaftsunterkünften nach § 53 des Asylgesetzes oder anderen Immobilien und Einrichtungen, die auch der vorübergehenden amtlichen Unterbringung von Asylsuchenden oder Flüchtlingen dienen, durchführen.[1]

Aufgrund der sensiblen Herausforderungen in diesem Bereich, gelten für Bewachungsunternehmer  bzw. Gewerbetreibende ebenfalls strengere Auflagen. Die verbesserte Qualifikation soll durch folgende Anforderungen gewährleistet werden, die von der Bewachungsverordnung als Durchführungsverordnung gestützt wird[2] und durch das Gesetz zur Änderung bewachungsrechtlicher Vorschriften vom 4.11.2016 schärfere Regeln beinhaltet:[3]

  • geordnete Vermögensverhältnisse, § 34 a Abs. 1 S. 3 Nr. 2 GewO,
  • Nachweis einer Haftpflichtversicherung, § 34 a Abs. 1 S. 3 Nr. 4 GewO,
  • regelmäßige Zuverlässigkeitsprüfung, spätestens alle 5 Jahre
  1. Keine Verurteilung in den letzten 5 Jahren der in § 34 a Abs. 1 S. 4 Nr. 4 GewO gelisteten Straftaten:
    1. Verbrechen im Sinne von § 12 Absatz 1 des Strafgesetzbuches,
    2. Straftat gegen die sexuelle Selbstbestimmung, des Menschenhandels oder der Förderung des Menschenhandels, der vorsätzlichen Körperverletzung, Freiheitsberaubung, des Diebstahls, der Unterschlagung, Erpressung, des Betrugs, der Untreue, Hehlerei, Urkundenfälschung, des Landfriedensbruchs oder Hausfriedensbruchs oder des Widerstands gegen oder des tätlichen Angriffs auf Vollstreckungsbeamte oder gegen oder auf Personen, die Vollstreckungsbeamten gleichstehen,
    3. Vergehen gegen das Betäubungsmittelgesetz, Arzneimittelgesetz, Waffengesetz, Sprengstoffgesetz, Aufenthaltsgesetz, Arbeitnehmerüberlassungsgesetz oder das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz oder
    4. staatsschutzgefährdende oder gemeingefährliche Straftat.
    5. Keine Versagungsgründe nach § 35 GewO durch früher ausgesprochene Untersagung und Widerrufe bzw. Rücknahmen von Erlaubnissen sowie mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Steuerschulden, Verletzung sozialversicherungsrechtlicher Verpflichtungen oder einem Insolvenzverfahren
    6. Die Einholung der erlangten Auskünfte über die in § 34 a Abs. 1 Satz 5 bis 9 genannten Erkenntnisquellen der Behörden stellt die Zuverlässigkeit nicht infrage:
  2. eine Auskunft aus dem Gewerbezentralregister nach § 150 Absatz 1,
  3. eine unbeschränkte Auskunft nach § 41 Absatz 1 Nummer 9 des Bundeszentralregistergesetzes,
  4. eine Stellungnahme der für den Wohnort zuständigen Behörde der Landespolizei, einer zentralen Polizeidienststelle oder des jeweils zuständigen Landeskriminalamts, ob und welche tatsächlichen Anhaltspunkte bekannt sind, die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit begründen können, soweit Zwecke der Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr einer Übermittlung der tatsächlichen Anhaltspunkte nicht entgegenstehen und
  5. über die Schnittstelle des Bewacherregisters zum Bundesamt für Verfassungsschutz nach § 11 b eine Stellungnahme der für den Sitz der zuständigen Behörde zuständigen Landesbehörde für Verfassungsschutz zu Erkenntnissen, die für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Bedeutung sein können. (ab 1.6.2019)
  • sowie der Sachkundenachweis 34 a Abs. 1 a S. 2 Nr. 4 GewO, der vor einer IHK nach den §§ 5 a ff. BewachV abzulegen ist.

    2. Bewachungspersonal

    Auch das Bewachungspersonal, welches keine leitenden Funktionen wahrnimmt, ist im Falle der Bewachung von Flüchtlingsunterkünften besonders auf ihre Zuverlässigkeit zu prüfen. Mit der Verschärfung des Bewachungsrechts zielte der Gesetzgeber neben den Bewachungsunternehmen insbesondere auch auf das ausführende Personal ab, das durch den direkten Kontakt mit den Bewohnern von Flüchtlingsunterkünften einen erhöhten Qualifikationsgrad nachweisen muss. Neben der Zuverlässigkeit ergibt sich für das Bewachungspersonal, das bei der Bewachung von Immobilien und Einrichtungen, die der Unterbringung von Asylsuchenden und Flüchtlingen dienen, ebenfalls die Pflicht, den Sachkundenachweis § 34 a Abs. 1 a S. 2 Nr. 4 GewO zu erbringen.

    Daraus resultieren für das Bewachungspersonal beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften folgende Anforderungen:

    • Zuverlässigkeit (s. o. zu Bewachungsunternehmer)
    • sowie der Sachkundenachweis 34 a Abs. 1 a S. 2 Nr. 4 GewO, der vor einer IHK nach den §§ 5 a ff. BewachV abzulegen ist.

    B. Bewacherregister

    Gem. § 11 b GewO der ersten Fassung des Gesetzes zur Änderung bewachungsrechtlicher Vorschriften vom 4.11.2016 sah der Gesetzgeber die Schaffung eines Bewacherregisters zum 31.12.2018 vor. Mithilfe des Zweiten Gesetzes zur Änderung der bewachungsrechtlichen Vorschriften, das mit dem 1.1.2019 Rechtskraft entfaltet hat, wurde die Einführung des Bewacherregisters auf den 1.6.2019 verschoben. Ziel des Bewacherregisters ist die elektronische Zentralisierung der erforderlichen Daten, die zur Erlaubniserteilung des Unterrichtungs- bzw. Sachkundenachweises und der Zuverlässigkeit dienen sowie die Kontrollen durch Behörden vor Ort vereinfachen.[4]

    Gem. § 34 a Abs. 6 GewO werden in dem Bewacherregister bundesweit Daten zu Bewachungsgewerbetreibenden nach Abs. 1 S. 1 und Bewachungspersonal nach Abs. 1 a S. 1 elektronisch auswertbar erfasst. Zudem sollen diese Daten gepflegt werden, sodass sie auf dem aktuellen Stand sind.[5] Eine Liste der personenbezogenen Daten, die von der Registerbehörde verarbeitet werden darf, ist in § 11 b Abs. 2 Nr. 1-13 GewO geregelt.

    Quellen:

    [1] Jungk/Deutschland, in: BeckOK GewO, § 34 a, Rn. 63 a.

    [2] Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, § 34 a, Rn. 45.

    [3] Makowicz, Bewachungsgewerbe auf dem Prüfstein, ZRP 2016, 104 (105).

    [4] Jungk/Deutschland, in: BeckOK GewO, § 34 a, Rn. 78.

    [5] Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 34 a, Rn. 48.

    Fraglich ist hingegen, wie die Zuverlässigkeit in konkreten Fällen vollends zu bestätigen ist. Neben den Regelbeispielen weckt bereits die Einleitung über die Annahme der Zuverlässigkeit Verwirrung, in der der Gesetzgeber vorsieht, dass die erforderliche Zuverlässigkeit gem. § 34 a Abs. 1 S. 4 Nr. 4 GewO in der Regel nicht vorliegt, wenn der Antragsteller in den letzten 5 Jahren vor Stellung des Antrags wegen Versuchs oder Vollendung der genannten Delikte verurteilt worden ist, wenn seit dem Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung 5 Jahre noch nicht verstrichen sind. Sofern der Antragsteller in den letzten 5 Jahren verurteilt worden ist, „kann die Rechtskraft der Entscheidung diesen Zeitraum nicht übersteigen“[1]. Es liegt demnach eine unklare Doppelung vor, die überflüssig ist.

    Zudem ist der Regelbeispielkatalog nicht abschließend. In § 34 a Abs. 1 S. 4 GewO wird die Zuverlässigkeit „in der Regel“ nicht attestiert, wenn die im Gesetz genannten Ausschlusskriterien erfüllt sind. Demnach ergibt sich ein Ermessenspielraum bei der Einschätzung der Zuverlässigkeit, die einerseits in einer Ausweitung und anderseits in einer Einschränkung der Norm münden kann. Wird von der Ausweitung Gebrauch gemacht und liegt eine Verurteilung weniger als 5 Jahre zurück, bedarf es nach dem Urteil des OVG Hamburg vom 18.12.1994 zu § 34 c (GewA 1985, 266) einer besonderen Rechtfertigung. Allerdings hat das VGH München in seinem Beschluss vom 25.9.2013 zu § 34 d (GewA 2013, 35) unterstrichen, dass eine reine straffreie Führung als solche dafür nicht ausreicht.[2]

    Quellen:

    [1] Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 34 a, Rn. 23.

    [2] Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 34 a, Rn. 24.

    Mit der Verschärfung des Bewachungsrechts zielte der Gesetzgeber vor allem auf die Problematik im Zusammenhang mit Flüchtlingsunterkünften und deren Absicherung ab. Die medial stark in den Fokus gerückten Bewachungsunternehmer sowie das Bewachungspersonal selbst, besonders das in leitender Funktion, müssen seit dem am 1.12.2016 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung bewachungsrechtlicher Vorschriften strengere Auflagen erfüllen. Statt des bisher ausreichenden Unterrichtungsverfahrens, besteht nun neben der ebenfalls ausgebauten Zuverlässigkeitsprüfung die Pflicht, den Sachkundenachweis als Erlaubnisvoraussetzung zu erbringen. Mit dieser Maßnahme folgte der Gesetzgeber der Branchensicht und setzte höhere Maßstäbe bei den Zugangsvoraussetzungen um, die sich in einem Qualitätszuwachs widerspiegeln sollen. Neben der Überwachung der Gebäude muss vor allem der Schutz der Bewohner als wesentliches Ziel und Teilaufgabe des Bewachungspersonals unterstrichen werden. Beide Schutzgüter als übergeordnete Gruppen der verschiedenen Aufgabenbereiche zeigen im Zusammenhang mit der Verschärfung des Bewachungsrechts, wie komplex und sensibel auf die Herausforderungen in Flüchtlingsunterkünften eingegangen werden muss. Aus diesem Grund sollte die Aufrechterhaltung und der Ausbau der Sicherheitsqualität in diesem Segment im Vordergrund stehen, statt der weiteren Privatisierung von Schutzleistungen, die von staatlichen Behörden gewährleistet werden.

    Landmann, Robert von / Rohmer, Ernst (Hrsg.), Gewerbeordnung, 77. EL, C.H. Beck, München 2018
    Zit.: Bearbeiter, in: Landmann/Rohmer, GewO, §, Rn.

    Makowicz, Bartosz, Bewachungsgewerbe auf dem Prüfstein, ZRP 2016, 104 ff.

    Pielow, Hans-Christian (Hrsg.), Beck’scher Online Kommentar Gewerbeordnung, 42. Edition, Verlag C.H.BECK, München, Stand: 01.07.2018
    Zit.: Bearbeiter, in: BeckOK GewO, §, Rn.

    Tettinger, Peter / Wank, Rolf / Ennuschat, Jörg (Hrsg.), Gewerbeordnung, 8. Aufl., C.H. Beck, München 2011
    Zit.: Bearbeiter, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, §, Rn.

    Technisch – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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    Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot von Schutz abzuleiten und zu skizzieren, wie sich Dienstleistungsangebote auf dieser Basis verändern könnten. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen dargestellt und bewertet, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten.

    Der Schutz von Flüchtlingsunterkünften umfasst eine Vielzahl von Aufgaben, die teilweise im losen Zusammenhang mit der Kernaufgabe von Sicherheitsdienstleistern stehen. Die Perspektive auf technische Entwicklungen in diesem Bereich muss daher verschiedene Zielvorgaben berücksichtigen: Einerseits können Innovationen dazu beitragen, die eigentlichen Kernaufgaben effektiver zu gestalten, um so den Schutzzweck im engeren Sinne bestmöglich zu unterstützen. Andererseits können Technologien dazu beitragen, die zusätzlichen „Rand-Aufgaben“ besser abzufangen und damit die Handlungsspielräume der Sicherheitsdienstleister zu erweitern. Sie dienen dann aber nur mittelbar dem eigentlichen Schutzzweck. Schließlich können neue Innovationen auch die Effizienz der zu tätigenden Leistungen steigern, unabhängig ob sie zur Kernaufgabe gehören oder nicht. Insbesondere im Kontext der nicht zur Kernaufgabe gehörenden Bereiche, die also den Sicherheitsdienstleistern „on top“ abverlangt werden, stellen sich allerdings grundlegende Fragen nach Geschäfts- und Finanzierungsmodellen.

    Die Auswirkungen der rasanten Entwicklungsschübe durch Digitalisierung und neue Mobilfunkstandards (derzeit 5G) sind derzeit kaum realistisch für die Zukunft einzuschätzen. Schon jetzt ist die Kommunikation unter Flüchtlingen sowie zwischen Flüchtlingen und z. B. im Heimatland verbliebenden Familienmitgliedern stark durch mobile Kommunikation (Mobiltelefone und Messenger-Dienste) geprägt. Dies lässt Rückwirkungen auf die Arbeit der Sicherheitsdienstleister nicht nur wahrscheinlich, sondern auch sinnvoll erscheinen – insbesondere wo es um kommunikative und organisatorische Tätigkeiten geht.[1] Eine grundlegende Frage spielt dabei die (Finanzierung der) Netzversorgung in Flüchtlingsunterkünften, zumal im ländlichen Raum, wo die Anbindung ohnehin problematisch sein kann. Hier können Portale im Intranet oder auch individualisierte Behörden-Apps zum Einsatz kommen, die gleichzeitig an ein e-Identity/Access-Management gekoppelt sind, sodass doppelte Erfassungen ausgeschlossen werden können. Auch Ad-hoc-Lösungen wie das Aufspannen eines eigenen Intranets könnten noch einmal an Relevanz gewinnen. Ergänzt wird dieses Vorgehen durch biometrische und Überwachungstechnologie (physischer Zugang zum Gelände etc., siehe Überwachungs-Technologie). Schließlich kann das Problem der Fremdsprachigkeit durch entsprechend aufbereitete Portale und mehrsprachige Apps aufgefangen werden und so generelle Orientierungs- und Unterstützungsleistungen bereitgestellt werden, die entsprechend zur Entlastung der Sicherheitsdienstleister beitragen. 

    Bei der Registrierung neuer Bewohner der Unterkünfte können mit pseudonymisierten Hit-/No-Hit-Verfahren relevante Einträge in anderen europäischen Datenbanken abgeglichen werden, um doppelte Registrierungen oder Vorbestrafte/Gefährder entsprechend zu erfassen.[2] Auch die Blockchain-Technologie bietet die Chance, Informationen zu Flüchtlingen über Ländergrenzen hinweg fälschungssicher zu verwalten. [3]

    Im Fall von Krisensituationen und Notlagen können vor Ort mit Helfer-, Alarmierungs- und Informationssystemen (als Apps oder App-Module) schnelle, ortsbezogene und individualisierte Leistungen erbracht werden – von der Erste Hilfe-Maßnahme durch Mitbewohner über Brandevakuierungen bis hin zu Spendenaufrufen z. B. für Kleidung. Insbesondere können dabei innovative Kommunikationslösungen die Anwohner der Flüchtlingsheime (und sogar die Bürger in weiterem Umfeld!)  in gemeinsame Aktivitäten einbinden und so zu einer stärkeren Integration und Entspannung der verschiedenen Personengruppen innerhalb und außerhalb der Unterkünfte führen. (Jenseits der eigentlichen Informationsleistung kann gerade in der Stärkung der Akzeptanz durch Integration einer der wesentlichen Mehrwerte mobiler Informationssysteme gesehen werden).[4]  

    Quellen:

    [1] Vgl. Charles P. Martin-Shields: Digitalisierung und Flucht: Wie können Geber digitale Technologien zur Unterstützung von Flüchtlingen einsetzen?; in: Stellungnahmen und Analysen 16/2017; Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (https://www.die-gdi.de/uploads/media/AuS_16.2017.pdf)

    [2] Vgl. Eu­ro­päi­scher Kri­mi­nal­ak­ten­nach­weis – Au­to­ma­ti­sie­rung der Da­ten­aus­tausch­pro­zes­se (EPRIS-ADEP) (https://www.bka.de/DE/UnsereAufgaben/Ermittlungsunterstuetzung/ElektronischeFahndungsInformationssysteme/Polizei2020/EPRIS_ADEP/EPRIS.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

    [3] Vgl. Christian Neuhaus: Schweiz propagiert Blockchain-Lösungen für Flüchtlinge; in: NZZ Digital, 22.03.2018 (https://www.nzz.ch/schweiz/schweiz-propagiert-blockchain-loesungen-fuer-fluechtlinge-ld.1367146)

    [4] Vgl. Projekt KATRETTER (https://www.fokus.fraunhofer.de/a9568ee409eb6a9d; abgerufen am 09. Mai 2019)

    Bei der Überwachung sind verschiedene Bereiche zu unterscheiden: die physische Zutrittskontrolle, die Identitätskontrolle sowie die Überwachung des Geländes (inkl. der direkten Umgebung im Falle von Störungen des Hausfriedens). Insgesamt ist allerdings zu beachten, dass es sich bei Flüchtlingsunterkünften in der Regel nicht um gesicherte Anlagen handelt und   Persönlichkeitsschutz-Gesichtspunkte eine andere Rolle spielen als in streng gesperrten Sicherheitseinrichtungen (Gefängnisse etc.).

    Biometrische Technologien, die bei Grenzübertritt Daten erfassen, auf dem Chip des elektronischen Aufenthaltstitels speichern und in europäischen Datenbanken abgleichen, sind gängige Mittel zur eindeutigen Identifikation von Personen.[1] Neben erweiterten Möglichkeiten der länderübergreifenden Verwaltung und Abfrage, insbesondere hinsichtlich Datenschutz und Interoperabilität (siehe Kommunikations- und IT-Infrastrukturen), können diese Daten zur schnelleren Abfrage auch direkt den Personen zugeordnet werden, z. B. auf gesicherten Apps der Mobiltelefone oder, um einen Missbrauch durch Tausch oder Verlust zu vermeiden, auf Armbändern mit AutoID-Technologie und automatischer Alarmierung der Sicherheitskräfte bei Beschädigung.  Für Eintrittskontrollen, insbesondere zur Auffindung von gefährlichen oder verbotenen Gegenständen/Substanzen, werden intelligente, mobile und schnelle Detektionstechnologien, denen sich eine Reihe von Forschungsprojekten in den letzten Jahren gewidmet hat, an Relevanz gewinnen, z. B. auf Basis von spektroskopischer Sensorik, Fluoreszenzanalysen und olfaktorische Detektoren (künstlicher Hund).[2] 

    In die Überwachung der Liegenschaften und der angrenzenden Gebiete fällt zum einen die Überprüfung von Zugangsberechtigungen[3], wobei hierunter zum einen die Kontrolle des Vorhandenseins und der Echtheit von Zugangsausweisen oder Tickets fällt, aber bei personalisierten Zugangsberechtigungsnachweisen auch die Kontrolle, ob der Inhaber der Berechtigung auch tatsächlich die angegebene Person ist. Neben technologisch einfachen Lösungen wie Barcodescannern kommen hier auch AutoID-Technologien (z. B. RFID-Funketiketten) zum Einsatz. Darüber hinaus ist auch eine Überprüfung biometrischer Merkmale (z. B. Fingerabdruckscan, Iris-Scanner, Gesichtserkennungssoftware) möglich.

    Bei der Überwachung des Geländes selbst können Drohnen mit automatischer Bilddatenauswertung eine wichtige Ergänzung zum Personaleinsatz spielen. Es ist davon auszugehen, dass in Zukunft Gefahrensituationen stärker automatisiert erfasst und bewertet werden können und entsprechende Alarmierungen ausgesendet werden. Bislang ist noch Personal zur Evaluation der Lage nötig, aber schon jetzt können vor dem Hintergrund leistungsfähiger Drohnentechnik Personalressourcen deutlich eingespart werden. Ergänzt wird dies durch Systeme, die auf Basis erfasster Bild- und Ton-Daten in Echtzeit „abnormales Verhalten“ wie z. B. Aggressionen oder die Vorbereitung von Straftaten erkennen und dadurch eine nachhaltig effektivere und effizientere Lageerkennung gewährleisten können.[4] 

     

    Quellen:

    [1] Vgl. Georg Haase (secunet Security Networks AG): “Mobile Identitätsfeststellung“; in: Polizei Praxis (https://www.polizeipraxis.de/themen/waffen-und-geraetetechnik/detailansicht-waffen-und-geraetetechnik/artikel/mobile-identitaetsfeststellung.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

    [2] Beispiele: Projekt HANDHold (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102760/factsheet/en, abgerufen 09. Mai 2019); Projekt CUSTOM (https://cordis.europa.eu/project/rcn/94695/factsheet/en, abgerufen am 09. Mai 2019); Projekt SNIFFER (https://cordis.europa.eu/project/rcn/102348/en, abgerufen am 09. Mai 2019)

    [3] Für eine grundlegende Einführung siehe Arata, M.J.: Perimeter Security, New York et al.: McGraw-Hill, 2006, doi: 10.1036/0071460284

    [4] Vgl. Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews)42.6 (2012): 865-878. Ein Projekt-Beispiel ist: SMARAGD (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/DG/mfund-projekte/Smaragd.html?nn=326002; abgerufen am 09. Mai 2019)

    Bei der Frage nach dem passenden Ausrüstungsmaterial steht einerseits die Umsetzung des Schutzzwecks im Fokus und andererseits der Schutz der Sicherheitsdienstleister selbst bei ihrer Tätigkeit.

    Inwieweit die Anschaffungen von physischen Sicherungen der Liegenschaft und der Eingangs- und Kontrollbereiche sowie Anschaffungen für feuerfeste Scheiben (Sicherheitsglas), Beschilderung und Fluchtwege, Löschapparaturen und Notstrom/Notschalter/Alarmknöpfe etc. im Aufgabenbereich der Eigentümer, Betreiber oder Sicherheitsdienstleister liegen, muss an anderer Stelle geklärt werden. Wichtig ist hervorzuheben, dass insbesondere vernetzte Technologien (z. B. aus dem SmartHome-Umfeld) neue Möglichkeiten der Interaktion bieten. So kann vernetzte Sensor-Aktor-Technologie automatische Warn- und Sicherheitsmechanismen (Fenster und Türen schließen, Belüftung abschalten bei Rauchentwicklung) aktivieren und auf digitalen Infostelen für die Bewohner die nötigen Informationen im Gefahrenfall bereitstellen. Die Infostelen können außerhalb der Gefahrensituation für allgemeine Infos oder auch als Internet-Kontaktpunkt (Kiosk-Lösung) zur Verfügung gestellt werden.  

    Eine weitergehende Integration des Personals in die Vernetzung könnte sich zukünftig über Bodycams (Pervasive Wearables, smarte Brillen)[1] entwickeln, die nicht nur der Sicherheit und Steuerung der Personen dient, sondern auch die (gesetzlich geforderte) Dokumentation von Einsätzen unterstützt.[2] Hier könnten allerdings Datenschutzregeln limitierend wirken (Filmen in den Wohnumgebung etc.). Ergänzend kann bei besonders beanspruchenden Tätigkeiten ein integriertes Psychomonitoring mit ggf. begleitender psychologischer Betreuung sinnvoll sein. Regelmäßige e-Trainings über Virtual Reality (VR)- oder Augmented Reality (AR)-Werkzeuge sind hierbei eine wichtige prophylaktische sowie auch nachträgliche Ergänzung und können z. B. mit Übersetzungsfunktionalitäten (babelfish etc.) ergänzt werden. Mit ihnen können Gefahrensituationen simuliert (VR) oder inhaltlich begleitet (AR) werden. Sowohl Psychomonitoring als auch e-Trainings können über das Arbeitsequipment direkt mit der Tätigkeit rückgekoppelt werden, etwa durch spezielle Apps auf dem Diensthandy oder über Wearables und smarte Brillen.[3]

     

    Quellen:

    [1] Vgl. Carmen Molitor: „Martin Krzywdzinski: Bei den Wearables geht es noch ums Ausprobieren“; in: Magazin Mitbestimmung (https://www.magazin-mitbestimmung.de/artikel/Martin+Krzywdzinski%3A+„Bei+den+Wearables+geht+es+noch+ums+Ausprobieren“@7295?issue=7294; abgerufen am 09. Mai 2019)

    [2] Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Stabstelle Flüchtlingspolitik;  United Nations Children’s Fund (UNICEF): „Mindeststandards zum Schutz von ge üchteten Menschen in Flüchtlingsunterkünfte“ , S. 29, Oktober 2018(https://www.bmfsfj.de/blob/117472/bc24218511eaa3327fda2f2e8890bb79/mindeststandards-zum-schutz-von-gefluechteten-menschen-in-fluechtlingsunterkuenften-data.pdf; zugegriffen am 09. Mai 2019)

    [3] Beispiel Projekt Smart Wearables (https://www.fokus.fraunhofer.de/6fba9fef480c985b, abgerufen 09. Mai 2019)

    Disruptive Entwicklungen sind vor allem im Bereich des Kommunikativen und Zwischenmenschlichen zu erwarten – als Neuerungen gegenüber den klassischen, „harten“ Technologien der Detektion und Überwachung. Die schnellen Entwicklungen etwa im Bereich der Künstlichen Intelligenz und Big Data Analytics lassen im Bereich der Behaviour Detection, ggf. in Verbindung mit prädiktiven Auswertungen auf Basis vorhandener Personendaten, ganz neue Vorgehensweisen der Personensteuerung als möglich erscheinen. Eine frühzeitige Aggressionserkennung in der oftmals schwierigen psychosozialen Situation von Flüchtlingen kann z. B. deeskalierende Maßnahmen besser steuern. Verstärkt wird dies durch eine immer stärkere Tendenz der Freigabe bzw. des Zugriffs auf persönliche Daten, sei es aufgrund von staatlichem Druck (z. B. Sozialkreditsystem in China)[1], sozialem Druck (z. B. soziale Medien) oder Incentives / Belohnungssysteme (z. B. Trusted Traveler Programm)[2], sodass auch präventive Profilerstellungen (z. B. generelle Sicherheitsprüfungen auf Basis der freiwilligen Freigabe sensibler Daten) wahrscheinlicher werden.[3] Intelligente Kleidung oder Brillen (Waerables, smarte Brillen) mit AR-/VR-Funktionen können hier ergänzend die Kommunikation unterstützen und das Sicherheitspersonal „on site“ anleiten (siehe Ausrüstung und Material). 

     

    Quellen:

    [1] Mistreanu, S. (2018). Life inside China’s Social credit laboratory. Foreign Policy. Url: https://foreignpolicy.com/2018/04/03/life-inside-chinas-social-credit-laboratory/(abgerufen am 8.1.2019)

    [2] Offizielle Tourismus-Website der USA: „Trusted Traveler-Programme“ (https://www.visittheusa.de/info/trusted-traveler-programme; abgerufen am 09. Mai 2019)

    [3] Vgl. Dr. Tobias Knobloch: „Vor die Lage kommen“; Stiftung neue Verantwortung, August 2018, Berlin (https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/predictive.policing.pdf; abgerufen am 09. Mai 2019); sowie Dokumentation des Workshops „Vor die Lage kommen“ vom Forschungsforum Öffentliche Sicherheit (https://www.sicherheit-forschung.de/forschungsforum/workshops/workshop_18/Dokumentation/index.html; aufgerufen am 21. August 2019); Beispiele: Projekt ADABTS (https://cordis.europa.eu/project/rcn/91158/en; abgerufen am 09. Mai 2019); Projekt SAMURAI (https://cordis.europa.eu/project/rcn/89343/factsheet/fr; abgerufen am 09. Mai 2019); Projekt Predictice Policing (https://www.wiso.uni-hamburg.de/fachbereich-sowi/professuren/hentschel/forschung/predictive-policing.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

    Der Schutz von Flüchtlingsunterkünften ist in hohem Maße von der Interaktion mit anderen Menschen geprägt. Die Sicherheitsdienstleister sind dabei der permanenten Kooperation und unter Umständen Konfrontation mit sehr heterogenen Menschengruppen ausgesetzt, die sie betreuen, steuern und kontrollieren müssen. Gleichzeitig haben sie dabei deren Bedürfnisse in teilweise sozialpsychologisch schwierigen Situationen sowie deren Persönlichkeitsrechte zu berücksichtigen.[1] Die neuen Kommunikationstechnologien haben das Potenzial beide Seiten – sozusagen „technische hardskills“ wie Überwachung und Kontrolle ebenso wie „technische Softskills“ wie Vernetzung und Kommunikation – zusammenzubringen. So können sie dazu beitragen, einen Teil der anfallenden „Rand-Aufgaben“ der Sicherheitsdienstleister gleichsam zurück zu delegieren und die Effizienz der eigentlichen Kernaufgaben zu steigern: Dazu zählt etwa die Integration von Selfservices (z. B. über Flüchtlings-Apps) und automatisierten Prozessen (Smart Home-Sicherheitstechnik). Auf der anderen Seite tragen z. B. Detektionslösungen dazu bei, frühzeitig Fehlentwicklungen konkret zu erkennen und nachweisbar zu machen. Es ist zu erwarten, dass insbesondere die Entwicklungen im Bereich der vernetzten künstlichen Intelligenz den Faktor Mensch noch stärker ergänzen oder sogar ersetzen werden.  

     

    Quellen:

    [1] Vgl. Manfred Buhl: „Flüchtlinge als Hilfskräfte der Dienstleister?“, in: Security Insight, 1/2016 (https://www.securitas.de/globalassets/germany/downloads/fachbeitrage/2016/2016-01-security-insight-fluechtlinge.pdf; zugegriffen am 09. Mai 2019) sowie Manfred Buhl: „Beitrag des Sicherheitsgewerbes zum Schutz von Flüchtlingsunterkünften“, in: Homeland Security,  2016 (https://www.securitas.de/globalassets/germany/downloads/fachbeitrage/2016/2016-01-homeland-security-fluechtlingsunterkuenfte.pdf, zugegriffen am 09. Mai 2019)

    Verwaltungswissenschaftlich – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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    Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

    Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

    Flüchtlingsunterkünfte sind hochsensible Infrastrukturen: Sie sind zum einen Zielscheibe rechtsextremer Gewalt und zum anderen Orte, an denen verschiedene Kulturen und Religionen, Nationalitäten und Lebensgewohnheiten auf sehr engem Raum und unter schwierigsten sozialen Umständen aufeinandertreffen. Konflikte sind damit gewissermaßen vorprogrammiert. So kommt es häufig zu Gewalttätigkeiten unter den Flüchtlingen sowie gegenüber dem Betreuungs- und Sicherheitspersonal (VBG, 2018, S. 2). Zugleich hat sich in jüngster Vergangenheit auf allen politischen Ebenen eine flüchtlings- bzw. asylpolitische Debatte entwickelt, in der die Unterbringung und der Schutz von Flüchtlingen öffentlich diskutiert wird. Beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften handelt sich damit um eine Schutzleistung von aktuell außerordentlich hoher politischer Salienz und mit weitreichenden politischen Implikationen. Auch weil es sich beim Schutzgut im Kern um die Durchsetzung des Asylrechts als einem im Grundgesetz verankerten Grundrecht handelt, ist dieser Schutzleistung eine hohe strategische Relevanz beizumessen.

    Damit steht zugleich deren Steuer- und Kontrollierbarkeit auf dem Prüfstand. Dies gilt umso mehr, als sich der Staat in Anbetracht der zeitweilig rasant gestiegenen Flüchtlingszahlen in den Jahren 2015/2016 gegenwärtig gezwungen sieht, für den Schutz von Flüchtlingsunterkünften auf private Betreiber und private Sicherheitsdienstleister zurückzugreifen. Während die verantwortlichen Aufsichtsbehörden und öffentlichen Entscheidungsträger selbst gegenüber legislativen Kontrollinstrumenten rechenschaftspflichtig sind, sind private Sicherheitsunternehmen grundsätzlich nur dem privaten Recht unterworfen. Diese sind zwar auch an Recht und Gesetz gebunden, darüber hinaus jedoch allein vertraglichen Regelungen gegenüber verpflichtet. Angesichts der Vielzahl und des Ausmaßes öffentllich bekanntgewordener Verfehlungen seitens einzelner Sicherheitsdienste (siehe beispielhaft Dörries & Ritzer, 12. Oktober 2014; Fischer, 14. Mai 2017;  Fründt, 31. August 2015; Petersen 27. November 2015) ist in diesem Zusammenhang von behördlicher Seite auf eine strenge Regulierung und von unternehmerischer Seite auf größtmögliche Eigenkontrolle und Transparenz Wert zu legen. Ersteres betrifft insbesondere eine qualitätsbezogene Auswahl des Dienstleisters sowie dessen sorgsame Leistungskontrolle im Rahmen eines effektiven Vertragsmanagements. Letzteres bezieht sich insbesondere auf die Auswahl und Qualifikation des eigenen Personals. Im Fall eines privaten Unterkunftsbetreibers, der seinerseits einen Sicherheitsdienst beauftragt, sollte von behördlicher Seite vorab ein entsprechendes Sicherheitskonzept inklusive Standards für dessen Auswahl formuliert bzw. eingefordert werden. Weil der Schutz von Flüchtlingsunterkünften per se nicht mit einer Übertragung hoheitlicher Rechte (Beleihung) auf private Sicherheitskräfte einhergeht, sondern sich im Rahmen einer Verwaltungshilfe vollzieht, gelten gleichwohl abgeminderte Maßstäbe an die demokratische Kontrolle und Rechenschaftspflicht. Bei allen legitimen Geheimhaltungsansprüchen ist jedoch dem öffentlichen Informationsanspruch von Seiten des Auftraggebers unbedingt Rechnung zu tragen. Überhaupt ist zu beachten, dass jeder weitere an der Sicherung von Flüchtlingsunterkünften beteiligte Akteur die Legitimationskette verlängert und folglich von Behördenseite überprüft werden sollte.

    Quellen: 

    Dörries, B. & Ritzer, U. (12. Oktober 2014). Nach Übergriffen im Flüchtlingsheim: Brutaler Wachmann erhält gutes Führungszeugnis. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.sueddeutsche.de/bayern/nach-uebergriffen-im-fluechtlingsheim-brutaler-wachmann-erhaelt-gutes-fuehrungszeugnis-1.2168041.

    Fischer, J. (14. Mai 2017). Flüchtlingsheime: Wenn Security-Leute Angst verbreiten. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.sueddeutsche.de/leben/fluechtlingsunterkuenfte-wenn-security-leute-angst-verbreiten-1.3499799.

    Fründt, S. (31. August 2015). Wenn die Security zum Problem wird. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.welt.de/wirtschaft/article145799251/Wenn-die-Security-zum-Sicherheitsproblem-wird.html.

    Petersen, L. (27. November 2015). Nach Nazi-Hetze im Lageso: Gegenbauers Security-Firma wirft hin. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.bz-berlin.de/berlin/mitte/nach-nazi-hetze-im-lageso-gegenbauers-security-firma-wirft-hin. 

    VBG – Verwaltungs-Berufsgenossenschaft. (2018). VBG-Securityreport 2018. Analyse des Unfallgeschehens in der Branche „Sicherungsdienstleistungen. Hamburg: Jedermann-Verlag GmbH

    Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

    Grundsätzlich ergibt sich der konkrete Verantwortungs- und Aufgabenzuschnitt der eingesetzten privaten Sicherheitskräfte aus dem Sicherheitskonzept des Betreibers bzw. der zuständigen Aufsichtsbehörde. Generell sind Sicherheitsdienste jedoch verantwortlich für den Objektschutz, für die Durchsetzung der Hausordnung sowie für den Schutz von Leib und Leben von Bewohnern und Betreuungspersonal. Daraus ergeben sich vielfältige Aufgaben wie etwa die Durchführung von Zugangskontrollen, die Überwachung der Alarmsysteme und des Brandschutzes sowie Maßnahmen der Deeskalation auftretender Konflikte zwischen Bewohnern bzw. zwischen Bewohnern und Betreuungs- und Sicherheitspersonal. Sicherheitskräfte, die zum Schutz der Heime und ihrer Bewohner eingesetzt werden, geraten oftmals selbst direkt in Gefahr und werden Opfer von Konfrontationsunfällen. Ein derart sensibles, konfliktreiches Tätigkeitsfeld verlangt ein hohes Qualifizierungsniveau des Sicherheitspersonals, um sowohl die Eigensicherung als auch die Fremdsicherung der Unterkunftsbewohner zu gewährleisten. Sofern privates Sicherheitspersonal von einem öffentlichen Betreiber einer Unterkunft beauftragt wird, wird es im Rahmen des Auftrags als Verwaltungshilfe eingesetzt. Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse steht ihnen daher nicht zu. Gravierende Zwischenfälle sind daher oftmals nicht ohne Hinzuziehung polizeilicher Kräfte zu lösen. An dieser Stelle zeigen sich die Grenzen des Einsatzes privater Kräfte. Umso stärker ist zu beachten, dass für diese Sicherheitsdienstleistungen daher ausschließlich solche Unternehmen beauftragt werden sollten, deren Personal über entsprechende Sonderqualifizierungen verfügt (z. B. Deeskalationstraining, interkulturelle Kompetenzen) sowie zugleich aufgabenspezifische Erfahrungen vorweisen kann.

    Insofern sich die Schutzleistung zwar mehrheitlich durch eine hohe Spezifität auszeichnet, einzelne Teilleistungen jedoch von eher geringer Spezifität gekennzeichnet sind, sind hier gegebenenfalls auch verschiedene Kooperationsmodelle denkbar, die eine enge Arbeitsteilung von polizeilichen und privaten Sicherheitskräften vorsehen.

    Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz.

    Die Flüchtlingsthematik und so auch die Frage nach deren Unterbringung in Unterkünften erfährt gegenwärtig eine sehr große mediale Aufmerksamkeit. Gewalttaten gegen Flüchtlinge, aber auch die Gewalt innerhalb der Einrichtungen beherrschen die Schlagzeilen und rücken deren Schutz in den Fokus der Öffentlichkeit. Der Einsatz privater Sicherheitsdienste wird in diesem Zusammenhang sowohl von Medien, Politik als auch Nichtregierungsorganisationen (z. B. Sozialverbänden) immer wieder in Frage gestellt und skandalisiert (Deutschlandfunk 2016; Fründt, 31. August 2015). Wiederholte Berichte über Kompetenzüberschreitungen und Übergriffe von Sicherheitskräften, deren Verstrickungen in die organisierte Kriminalität oder deren rechtsextreme Gesinnung werden zum Anlass genommen, die Frage der Qualifikation sowie der Zuverlässigkeit aufzuwerfen und bisweilen die Legitimität der gesamten Branche infrage zu stellen (siehe etwa Fischer, 14. Mai 2014; Emonts, 21. Mai 2017; Petersen, 27. November 2015). Es werden dabei die noch immer vergleichsweise niedrigen Zugangsvoraussetzungen zur Anmeldung eines Sicherheitsgewerbes bemängelt und höhere Zugangshürden für Sicherheitsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter eingefordert. All dies macht deutlich, dass es sich beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften und dem diesbezüglichen Einsatz privater Sicherheitsdienstleister um ein politisch hochsensibles Thema handelt, das einer starken öffentlichen Wahrnehmung unterliegt. Dies ist bei der Beurteilung der Frage, ob und insbesondere welche Sicherheitsdienstleister eingesetzt werden sollten, zwingend mit zu beachten.

    Quellen:

    Deutschlandfunk (2016). Kritiker fordern stärkere Kontrolle von Sicherheitsdiensten. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.deutschlandfunk.de/vorwuerfe-gegen-wachdienst-kritiker-fordern-staerkere.2852.de.html?dram:article_id=346108.

    Emonts, B. (21. Mai 2017). Dachau: Landratsamt beschäftigt unwissentlich zwei Kriminelle. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.sueddeutsche.de/muenchen/dachau/kriminelle-wachmaenner-wie-der-bock-zum-gaertner-wird-1.3514041 

    Fischer, J. (14. Mai 2017). Flüchtlingsheime: Wenn Security-Leute Angst verbreiten. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.sueddeutsche.de/leben/fluechtlingsunterkuenfte-wenn-security-leute-angst-verbreiten-1.3499799.

    Fründt, S. (31. August 2015). Wenn die Security zum Problem wird. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.welt.de/wirtschaft/article145799251/Wenn-die-Security-zum-Sicherheitsproblem-wird.html.

    Petersen, L. (27. November 2015). Nach Nazi-Hetze im Lageso: Gegenbauers Security-Firma wirft hin. Abgerufen am 09.10.2019 von https://www.bz-berlin.de/berlin/mitte/nach-nazi-hetze-im-lageso-gegenbauers-security-firma-wirft-hin. 

    Beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften handelt es sich um eine Schutzleistung von insgesamt  hoher strategischer Relevanz sowie einer Spezifität, die je nach Teilaufgabe von gering (einfache Objektschutzaufgaben) bis hoch (Umgang mit Bewohnern) reicht. Der Staat trägt damit sehr wohl  zwar die Gewährleistungsverantwortung, kann die Erfüllungsverantwortung jedoch in weiten Teilen privaten Sicherheitsdienstleistern übertragen. Der Gewährleistungsverantwortung muss er in diesem Fall jedoch durch eine eine qualitäts- und zuverlässigkeitsbezogene Auftragsvergabe und strenge Kontrolle gerecht werden. Unter dieser Bedingung ist eine Kooperation  von polizeilichen und privaten Sicherheitskräften fruchtbar, zielführend und seitens der Öffentlichkeit akzeptiert.

    Volkswirtschaftlich – Schutz von Flüchtlingsunterkünften

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    Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“.

    Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für eine Aufgabe erörtert, die im Zusammenhang mit zunehmendem Migrationsdruck seit Ende 2014 erheblich an Bedeutung gewonnen hat: Dem Schutz von Unterkünften von Flüchtlingen bzw. Geflüchteten.

    Sollten aus ordnungspolitischer Sicht bei der Absicherung von Unterkünften für Zuwanderer (Asylsuchende, Geflüchtete, Armutsmigranten und andere; im Folgenden sprechen wir vereinfachend von Unterkünften) gegen Bedrohung von außen sowie bei der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Ordnung innerhalb private Unternehmen Aufgaben wahrnehmen? Falls ja, was wäre zu beachten? De facto sind private Unternehmen, wie allgemein bekannt ist, hier bereits seit Jahren in erheblichem Umfang tätig.

    Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung  um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

    Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung des Objektschutz- und Ordnungsdienstes in einer Unterkunft die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

    Innerhalb der einzelnen Unterkünfte ist dies sicherlich nicht der Fall, über mehrere Unterkünfte hinweg betrachtet allerdings sehr wohl. Die Antwort auf diese Frage hängt somit von der der Knappheit eingesetzter Kräfte ab. Da mit dem Schutz von Flüchtlingsunterkünften betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei einer größeren Anzahl von Unterkünften bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Gibt es kein hohes Aufkommen, oder ohnehin Personal in ausreichender Anzahl, so liegt keine Rivalität vor. Je nach Fall können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen.

    Ist die Zahl der zu betreuenden Unterkünfte bei gegebenem Personalkörper dagegen sehr hoch, scheiden öffentliches Gut und Klubkollektivgut aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut.

    Hält sich das Migrationsaufkommen und damit die Zahl der zu betreuenden Unterkünfte dagegen im Rahmen, bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

    Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Direkte Nutznießer dürften die Bewohner der Unterkünfte sein, da sie vor Bedrohung von außen (bspw. Angriffe durch Außenstehende, Brandstiftungsversuche u. Ä.) und außerdem vor Kriminalität innerhalb der Unterkunft (gewaltsamen Übergriffen, sexuellem Missbrauch, Diebstählen, Erpressung usw.) geschützt werden. Ausgeschlossen werden können von der Schutzleistung – wenn eine einheitliche Behandlung der Bewohner innerhalb einzelner Unterkünfte unterstellt wird – nur Nicht-Bewohner. Im Gegensatz etwa zu einem Tennisverein aber liegt die Entscheidung über die Aufnahme eines weiteren Bewohners nicht bei den bereits dort wohnenden Menschen (bzw. beim Tennisverein bei den Vereinsmitgliedern oder dem von ihnen bestimmten Entscheidungsgremium), und hängt auch nicht von der Zahlungsbereitschaft der Neuankömmlinge ab. Gibt es eine ausreichende Anzahl an Unterkünften, liegt keine Exkludierbarkeit vor.

    Gehen wir von einer für die Gesamtzahl der potenziellen Bewohner ausreichenden Anzahl an Unterkünften aus. Folgerichtig haben wir es bei einer geregelteren Lage, in der bei gegebenem Personalkörper eine überschaubare Anzahl von Unterkünften betreut werden kann, beim Schutz von Flüchtlingsunterkünften mit einem öffentlichen Gut zu tun. Ist die Lage bezüglich personeller Ressourcen aufgrund der hohen Anzahl von Unterkünften angespannter, handelt es sich im ökonomischen Sinne um ein Allmendegut (auch genannt: Quasikollektivgut).

    Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

    Sowohl bei Quasikollektivgütern als auch bei öffentlichen Gütern ist die Bereitstellungsverantwortung beim Staat anzusiedeln, da eine privat organisierbare Marktfähigkeit nicht vorhanden ist. Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (Vgl. Grossekettler 1998, S. 8f.).  

    Bei der Finanzierung hängt es wieder vom Gutscharakter – also hier von Fallaufkommen bzw. der Ressourcenfrage – ab: Sind die Lage angespannt und die staatlichen Ressourcen besonders knapp, liegt also ein Quasikollektivgut vor, ist die nach Ansicht von Ökonomen empfehlenswerte Finanzierung hier[1] die Erhebung eines sogenannten regionalen oder gruppenweisen  Zwangsbeitrags (vgl. Grossekettler 1998, S. 9). Ist die Schutzleistung als öffentliches Gut zu betrachten, sollte sie über Steuern finanziert werden.

     

    [1] Anm.: Hier heißt: Bei einem Zwangsverein (i.G.z. einem privaten Verein) als empfohlenem Bereitstellungsverband.

    Quelle:

    Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

    Wie sieht es nun mit der Herstellung aus – sollte der Staat das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?

    Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

    Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Personals des Sicherheitsdienstes. Für einfachere Tätigkeiten wie Zugangskontrolle, deeskalierende und vermittelnde Gespräche und ähnliches wird ein einfaches bis mittleres Ausbildungs- und Qualifikationsniveau angemessen und ausreichend sein. Diese Aufgaben können vermutlich private und tendenziell günstigere Sicherheitskräfte mit bestätigter Zuverlässigkeit gut erfüllen. Bei gravierenderen Zwischenfällen wie etwa einem aufgebrachten und bedrohlich auftretenden Mob vor der Unterkunft, oder einem umfassenden Aufruhr innerhalb, werden ein relativ hoher Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals sowie besondere Einsatzmittel Voraussetzung für eine erfolgreiche Beherrschung der Situation sein. Hier sollten staatliche Kräfte die Aufgaben übernehmen. Da solche Lagen sich schnell und unerwartet entwickeln können, ist räumliche Nähe solcher Kräfte unabdingbar. Das Erfordernis der Entlastung öffentlicher Kassen durch Kostenersparnis in Kombination mit krisenhafter Reaktionsfähigkeit prädestiniert die Schutzleistung für Kooperationsmodelle.

    Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[1]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich des Schutzes von Flüchtlingsunterkünften nicht unerheblich, da aufgrund der Natur der Tätigkeit und der politischen Sensibilität auch für unterstützende Tätigkeiten die Posten Beaufsichtigung und Kontrolle nicht unterschätzt werden dürfen.

    Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Beim Schutz der Unterkünfte für Flüchtlinge spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) eine wichtige Rolle.

    Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.

    Auch eine gewisse Gefahr einer Unterwanderung ggf. zu beauftragender privater Unternehmen durch organisierte Kriminalität – beispielsweise in den Bereichen Schleuserkriminalität oder Betäubungsmittelhandel – ist nicht von der Hand zu weisen. Dem kann mit einem funktionsfähigen und aktuell zu haltenden Bewacher-Register zumindest teilweise begegnet werden, indem im Zusammenwirken mit Kontrollen vor Ort durchführenden Stellen – bspw. dem Zoll – sichergestellt wird, dass ausschließlich durch Polizei und ggf. Verfassungsschutz geprüfte Mitarbeiter beschäftigt werden. Es steht zu vermuten, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in gewisser Höhe in Kauf nehmen würde, um zumindest eine direkte Fachaufsicht und mindestens stichprobenartige Kontrolle der Arbeit privater Dienstleister durch behördliches Personal gewährleisten zu können.

    Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel Auswirkungen auf Anwohner in räumlicher Nähe von Flüchtlingsunterkünften, die bei mangelhafter Durchsetzung der Hausordnungen innerhalb der Unterkünfte regelmäßig in ihrer Nachtruhe gestört werden könnten) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Unterkunfts-Schutz hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection–Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen könnten. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Redlichkeit, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit gibt. Wettbewerbsbeschränkungen sind schwerer denkbar, da es sich vermutlich um eine Vielzahl lokaler Märkte handeln wird und sich daher – ähnlich wie etwa bei Speditionen, Handwerkern oder Bäckern – eine große Zahl von Anbietern halten können wird. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210.) könnten eine Rolle spielen. 

     

    [1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

    Quellen:

    Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

    Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

    Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

    Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind zwingend Aufgaben des Staates. Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, mindestens die Herstellung einfacherer Aufgaben aber (etwa der Zugangskontrolle) ist aus unserer Sicht gut an private Dienstleister zu vergeben, insofern eine behördliche Fachaufsicht und effektive Kontrolle gewährleistet werden kann.

    Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Staat für anspruchsvollere Aufgaben und krisenhafte Reaktionen, deutlich pro Private für einfachere Tätigkeiten), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Moderat ausgeprägt pro Staat) ab. Weiterhin kommt es bei den unterstützenden Tätigkeiten viel auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.

    An dieser Stelle sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich hier um eine sensible Schutzleistung handelt, da ein anständiger und respektvoller Umgang mit Bewohnern der Unterkünfte auch unter herausfordernden Bedingungen (hohe Belegungszahlen, räumliche Enge, emotional schwierige Situationen der Bewohner während laufender Aufenthaltsverfahren, Langeweile, demografische Zusammensetzung der Bewohnerschaft usw.) gewährleistet können werden muss. Ökonomischen Argumenten kommt im Vergleich zu anderen Aspekten möglicherweise ein geringeres Gewicht zu.