Beschreibung – Videoüberwachung

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Hierunter verstehen wir videokameragestützte Überwachung von Abschnitten des öffentlichen oder öffentlich zugänglichen Raumes zwecks Kriminalprävention durch Abschreckung und Steigerung des Taterkennungsrisikos sowie der Unterstützung der Repression durch Beweismittelsicherung, hier insbesondere der Ermittlungen und Strafverfolgung im Nachgang begangener Straftaten und ggf. Ordnungswidrigkeiten. Bei der betrachteten Schutzleistung geht es ausschließlich um offene Videoüberwachung, nicht also um verdeckte Überwachungsmaßnahmen. Zu den Tätigkeiten gehört die optische Beobachtung, Wahrnehmung und anlassbezogen gezielte Überwachung sowie ggf. die Benachrichtigung von Polizei oder privaten Sicherheitskräften.

Quellen: 
Bundesdatenschutzgesetz vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2097). (2017).
Stober, R. (2007). Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten. Zur Optimierung der Inneren Sicherheit in einer offenen Sicherheitsverfassung. Köln: Carl Heymanns Verlag.

Betriebswirtschaftlich – Videoüberwachung

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Sicherheitsdienstleistungsunternehmen entscheiden auf der Grundlage verschiedener Faktoren, sich an Ausschreibungen bez. einer bestimmten Schutzleistung zu beteiligen oder die jeweilige Leistung grundsätzlich zukünftig neu bzw. nicht mehr anzubieten. In einem engen Abstimmungsprozess mit Vertretern von Sicherheitsdienstleistungsunternehmen unterschiedlichster Unternehmensgröße wurden die wesentlichen betriebswirtschaftlichen Faktoren für diesen Entscheidungsprozess ermittelt. Sie wurden als Einzel-Prüfkriterien definiert und finden im Folgenden Anwendung bei der Analyse der Schutzleistungen.[1]

Weiterführende Bemerkungen sind dem Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Perspektive zu entnehmen.

 

[1] Anm.: Existierende tarifvertragliche Bestimmungen sind zu beachten. Die Tarifbindung kann auf unterschiedlichen Grundlagen beruhen. Mitglieder des BDSW sind satzungsgemäß an die Tarifverträge gebunden. Werden die Tarifverträge vom jeweiligen Arbeitsminister für allgemeinverbindlich erklärt, gelten sie für alle Unternehmen, die vom Geltungsbereich des Tarifvertrages erfasst werden, im für allgemeinverbindlich erklärten Umfang. Da die Lohnkosten mit ca. 90 % Hauptbestandteil der Kosten für Sicherheitsdienstleistungen sind, ist eine hohe Tarifbindung wichtig für einen fairen Wettbewerb. Die Allgemeinverbindlicherklärung hat daher eine sehr große Bedeutung.

Es werden hier die Lohn-/Entgeltgruppen zum Vergleich herangezogen, in denen die Tätigkeiten von Mitarbeitern aus den Bereichen Objektschutzdienst, Pforten- und Empfangsdienste sowie in Notruf- und Serviceleitstellen (z. B. NSL-Fachkraft) abgebildet sind, da Mitarbeiter in diesen Bereichen häufig Tätigkeiten im Bereich der Videoüberwachung in Ergänzung zu ihren weiteren Aufgaben wahrnehmen. 

Gemäß den diesbezüglichen tarifvertraglichen Regelungen der einzelnen Bundesländer (Stand: Januar 2020) sind hier Stundengrundlöhne/-entgelte zwischen 10,50 Euro-11,00 Euro (Objektschutzdienst) und zwischen 10,80 Euro-14,13 Euro (NSL) vereinbart. In Nordrhein-Westfalen existieren tarifvertragliche Regelungen für Tätigkeiten von Mitarbeitern im Pforten- und Empfangsdienst. In Abhängigkeit vom Umfang der zu verrichtenden Aufgaben sind hier zwischen 11,00 Euro-12,81 Euro vereinbart (Stand: Januar 2020), allerdings ohne dass die Tätigkeit der Videoüberwachung hier explizit erfasst ist (vgl. Tarifverträge, 2019).[1] 

Die Zahlung der Zuschläge (Nachtzuschlag, Sonntagszuschlag, Feiertagszuschlag) ist bei dieser Schutzleistung ebenfalls zu berücksichtigen Je nach Bundesland (Stand: Januar 2020) variieren die Feiertagszuschläge zwischen 30 %-100 %, die Sonntagszuschläge zwischen 3 %-50 %, die Nachtzuschläge zwischen 5 %-25 % (vgl. BDSW Arbeitsbedingungen, 2020; vgl. BDSW Entgeltübersicht, 2020).[2]

Die Anzahl der einzusetzenden Mitarbeiter kann einerseits von den Anforderungen des jeweiligen Auftrags abhängen, also z. B. von der Anzahl der eingesetzten Kameras bzw. Videoüberwachungssysteme und der Anzahl der gleichzeitig zu überwachenden Orte. Anderseits vom eingesetzten Videoüberwachungssystem, das je nach zugrundeliegender Technik (z. B. ununterbrochene Liveübertragung) eine entsprechende Anzahl von Mitarbeitern erforderlich macht (siehe auch: Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel).

 

[1] Anm.: Weitere Regelungen hinsichtlich der Entlohnung sind unternehmens- und/oder auftragsabhängig. Welche Lohn-/Entgeltgruppen zur Bewertung heranzuziehen sind, hängt von den jeweiligen Anforderungen des Auftraggebers ab. Sollten Auftraggeber z. B. den Einsatz von Fachkräften für Schutz und Sicherheit fordern, sind die entsprechenden Lohn-/Entgeltgruppen zu beachten. Zulagen (z. B. für Wachleiter, Schichtführer) sind den einzelnen Tarifverträgen zu entnehmen.

[2] Anm.: Teilweise existieren in einzelnen Bundesländern besondere Bedingungen bzw. Einschränkungen bez. der Zahlung von Zuschlägen (z. B. bestimmte Zeitkorridore für den Nachtzuschlag/Sonntagszuschlag).

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). BDSW Übersicht über wesentliche Arbeitsbedingungen (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Arbeitsbedingungen_2020_0101.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2020). Entgeltübersicht für Sicherheitsmitarbeiter in ausgewählten Entgeltgruppen ohne Zulagen in € (Stand: 1. Januar 2020). Abgerufen am 30. Januar 2020 von  https://www.bdsw.de/images/tarifuebersichten/2020/Uebersicht_Entgelt_2020_0101a.pdf

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (Februar 2019).

Bei der hier beschriebenen Schutzleistung wird davon ausgegangen, dass folgende Ausstattungsgegenstände bzw. FEM, die zur Erfüllung der Tätigkeit infrage kommen, vom Sicherheitsdienstleister – ggf. unter Beauftragung eines Anbieters von Sicherheitstechnik – zur Erfüllung des Auftrags gestellt werden bzw. gestellt werden können: Videoüberwachungssysteme, Funk- und Kommunikationstechnik (z. B. zur Benachrichtigung von Sicherheitsmitarbeitern vor Ort und/oder der Polizei) (vgl. DGUV V 23, 2013, § 10; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 10; siehe Klauer, 2012; siehe Scholze & Siemon, 2018, S. 65 f.). 

Ggf. sind vor Ort bereits vom Auftraggeber gestellte bzw. durch einen Anbieter von Sicherheitstechnik errichtete Ausstattungsgegenstände bzw. FEM vorhanden (z. B. Videoüberwachungssysteme, Funk- und Kommunikationstechnik), in deren Bedienung der Mitarbeiter aber noch eingewiesen werden muss.

In Abhängigkeit von Modell und Einsatzort können die Kosten von Videoüberwachungssystemen deutlich über denen von Alarmanlagen liegen. Bezüglich der Modelle reicht die Spannbreite von Systemen, die eine ununterbrochene Liveübertragung bieten bis hin zu Systemen, deren Kameras erst dann Bilder liefern, wenn eine verdächtige Situation detektiert wird (siehe auch: Kosten für Lohn und/oder Gehalt).

Ggf., sofern die Videoüberwachung nicht am Einsatzort erfolgt, sind die Errichtung und der Betrieb eines entsprechenden Systems in einer Notruf- und Serviceleitstelle erforderlich. 

Regelungen bezüglich der Ausstattung der Mitarbeiter mit Dienstkleidung und Dienstausweis sind den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen sowie der Bewachungsverordnung zu entnehmen (vgl. BewachV, 2019, §§ 18, 19; vgl. Mantelrahmentarifvertrag 2018; vgl. Tarifverträge 2019). 

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019).

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013. 

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Hahn, J. (2012). Notruf- und Serviceleitstellen. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 386-397). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Klauer, C. (2012). Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 566-573). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Mantelrahmentarifvertrag. (2018). Mantelrahmentarifvertrag vom 23. August 2018 für Sicherheitsdienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland gültig mit Wirkung ab 1. Oktober 2018.

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tarifverträge der einzelnen Bundesländer. (März 2019).

Laut DIHK-Arbeitsmarktreport 2018 zählt die Sicherheitswirtschaft zu den Branchen, die große Probleme bei der Stellenbesetzung haben (78 % aller Unternehmen) (vgl. DIHK, 2018, S. 9; vgl. BDSW Arbeitskräftemangel, 2018).

Für Sicherheitsmitarbeiter, die in Erfüllung ihres Auftrags auch im Bereich der Videoüberwachung eingesetzt werden, sind derzeit die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich. Die Unterrichtung hat einen Umfang von 40 Stunden, für die Vorbereitung auf die Sachkundeprüfung sollten mehrere Wochen einkalkuliert werden (vgl. BDSW Ausbildung, 2018). Eine kurzfristige Personalakquise ist nur dann möglich, wenn die entsprechenden Prüfungstermine der Industrie- und Handelskammern zeitnah liegen. Die bisherige Bearbeitungsdauer der Anmeldungen/Zuverlässigkeitsüberprüfungen (bis Ende Mai 2019) nach § 34a Abs. 1a S. 3 GewO (mindestens: unbeschränkte Auskunft Bundeszentralregister, Stellungnahme Landespolizei/zentrale Polizeidienststelle/LKA) war nicht einheitlich, teilweise langwierig und schwer abzuschätzen. Auch die Kosten für die bisherige (bis Ende Mai 2019) und gegenwärtige Anmeldung eines neuen Sicherheitsmitarbeiters bei den zuständigen Behörden können aufgrund fehlender bundeseinheitlicher Gebührensätze nicht bewertet werden. Die Auswirkungen bzw. Veränderungen, die sich durch den Start des Bewacherregisters ergeben, können derzeit (Stand: Juni 2019) noch nicht bewertet werden.

Sollte der Einsatz von NSL-Fachkräften gefordert werden, könnten ebenfalls eine weitere Personalakquise und weitere (Weiter-)Qualifikationen erforderlich sein, da hier die entsprechende Fachqualifikation erforderlich ist (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand).

 

Quellen:

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (26. März 2018). Sicherheitsbranche: Trotz Umsatzrückgang – Arbeitskräftemangel wird immer größer. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/presse/bdsw-pressemitteilungen/sicherheitsbranche-trotz-umsatzrueckgang-arbeitskraeftemangel-wird-immer-groesser

Deutscher Industrie- und Handelskammertag. (März 2018). Fachkräfte gesucht wie nie! DIHK-Arbeitsmarktreport 2018. Berlin: o. V

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Hahn, J. (2012). Notruf- und Serviceleitstellen. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 386-397). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Für Sicherheitsmitarbeiter, die auch im Bereich der Videoüberwachung eingesetzt werden sollen bestehen derzeit keine rechtlichen Anforderungen an spezifische Aus- oder Fortbildungen. Sofern es sich um Tätigkeiten handelt, die den Bereichen Objektschutzdienst oder Pforten- und Empfangsdienst zuzuordnen sind, ist anzunehmen, dass die gewerberechtlichen Zugangsvoraussetzungen Unterrichtung oder Sachkunde gemäß § 34a GewO erforderlich sind.

Beim Einsatz von NSL-Fachkräften ist eine entsprechende Fachqualifikation erforderlich (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (vgl. BDSW Ausbildung, 2018).

Es wird angenommen, dass eine besondere Einweisung hinsichtlich der tätigkeits- und auftragsrelevanten datenschutzrechtlichen Bestimmungen erfolgt.[1]

[1] Anm.: Weitere Maßnahmen zur spezifischen Vorbereitung des Mitarbeiters (z. B. Schulungen, Weiterbildungen) sind unternehmensabhängig. Besondere Handlungsanweisungen ergeben sich außerdem aus der jeweiligen Dienstanweisung (vgl. BewachV, 2019, § 17; vgl. DGUV V 23, 2013, § 4; vgl. DGUV V 24, 2013, Zu § 4).

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Bundesverband der Sicherheitswirtschaft e.V. (2018). Partner für Aus- und Weiterbildung. Abgerufen am 14. August 2018 von https://www.bdsw.de/images/broschueren/BDSW_Ausbildungsbroschuere_2018.pdf

DGUV Vorschrift 23. (2013). Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 23) vom 1. Oktober 1990, in der Fassung vom 1. Januar 1997, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

DGUV Vorschrift 24. (2013). Durchführungsanweisungen zur Unfallverhütungsvorschrift „Wach- und Sicherungsdienste“ (DGUV Vorschrift 24) vom 1. Januar 2005, geändert durch DGUV-Transferliste vom November 2013.

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Hahn, J. (2012). Notruf- und Serviceleitstellen. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 386-397). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Sonstige Kosten: Kosten für die Betriebshaftpflichtversicherung: Die Unternehmen sollten sicherstellen, dass sie über einen hinreichenden Versicherungsschutz verfügen, der alle Risiken absichert, die sich aus den jeweiligen Aktivitäten bzw. Aufträgen ergeben können (vgl. Scholze & Siemon, 2008, S. 58 ff.). Die in § 14 BewachV festgelegten Mindesthöhen der Versicherungssummen reichen hier in der Regel nicht aus. Der BDSW empfiehlt seinen „Mindeststandard Betriebshaftpflicht“.

 

Quellen:

Bewachungsverordnung vom 3. Mai 2019 (BGBl. I S. 692). (2019). 

Scholze, B., & Siemon, H. (2008). Ausschreibung von Sicherheitsdienstleistungen. Praxisleitfaden für Ausschreibungen und Teilnahme an Ausschreibungen durch Sicherheitsdienste. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Tätigkeiten, die den Bereichen Objektschutzdienst und Pforten-/Empfangsdienste zugeordnet werden und die die Tätigkeit der Videoüberwachung beinhalten können, werden derzeit von den meisten privaten Sicherheitsdienstleistungsunternehmen angeboten. Es bestehen keine besonderen Eintrittshürden für diesen Dienstleistungsbereich (siehe auch: auftragsabhängiger Verwaltungsaufwand) (GewO, 2019, § 34a). Einschränkungen können sich dann ergeben, sollten besondere Qualifikationen der einzusetzenden Mitarbeiter, z. B. NSL-Fachkraft, (siehe auch: auftragsabhängiger Qualifizierungsaufwand) oder Ausstattungsgegenstände/FEM, z. B. der Betrieb einer Notruf- und Serviceleitstelle, (siehe auch: Ausstattung, Führungs- und Einsatzmittel) vom Auftraggeber gefordert werden. 

 

Quellen:

Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die zuletzt durch Artikel 5 Absatz 11 des Gesetzes vom 21. Juni 2019 (BGBl. I S. 846) geändert worden ist. (2019).

Hahn, J. (2012). Notruf- und Serviceleitstellen. In R. Stober, H. Olschok, S. Gundel, & M. Buhl (Hrsg.), Managementhandbuch Sicherheitswirtschaft und Unternehmenssicherheit (S. 386-397). Stuttgart: Richard Boorberg Verlag.

Technisch – Videoüberwachung

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Die technische Perspektive zeigt anhand ausgewählter Kriterien neue technologische Trends auf und setzt sie in einen Zusammenhang mit den jeweiligen Schutzleistungen. Das Ziel ist es, mögliche und wahrscheinliche Auswirkungen auf das Angebot von Schutz abzuleiten und zu skizzieren, wie sich Dienstleistungsangebote auf dieser Basis verändern könnten. Abschließend werden einzelne technische Entwicklungen dargestellt und bewertet, die eine wesentliche Neuorientierung im untersuchten Bereich nötig machen könnten.

Videoüberwachung bzw. Videoüberwachungs-Systeme dienen der – privaten oder staatlichen – Beobachtung von Orten durch optisch-elektronische Einrichtungen. Technisch umfassen sie die Erfassung des Bildmaterials, deren Übertragung bis zur Betrachtung, Analyse und Bewertung. Prinzipiell zu unterscheiden ist also zwischen der Kameratechnik selbst (zur Erfassung des Materials, der Übertragungs- und Speicherungstechnik sowie der Auswertung durch Videoanalysetechnik. Die Einsatzbereiche umfassen: 

  • Objektschutz und Perimeterschutz
  • Wahrnehmung des Hausrechts
  • Präventive Wirkung durch Förderung von Konformismus im öffentlichen Raum
  • Beobachtung und Bewertung des Verhaltens oder der Leistung von Beschäftigten
  • Beobachtung und Kontrolle industrieller Abläufe
  • Lagebilderkennung (z. B. Voraussetzung zur Lenkung von Besucherströmen bei Großveranstaltungen)
  • Naturbeobachtung / Wildtierbeobachtung

Videoüberwachung war – und ist bis heute – in vielen Bereichen noch an proprietäre, häufig kabelgebundene Infrastrukturen gebunden. Seit einigen Jahren fällt kontinuierlich der Preis für vernetzte (IP-basierte) Kameratechnik. Entsprechende Kameras können kabelgebunden und zunehmend auch autark über Funkstrecken (üblicherweise WLAN-Frequenzen) in lokale Netze integriert werden. Eine gute Verschlüsselung der Administrationsinterfaces der Kameratechnik und eine sichere Transportverschlüsselung vorausgesetzt – steht hierbei ein günstiges und flexibles Videoinstrumentarium zur Verfügung. Der Zugriff auf die Kameradaten kann lokal oder von beliebigen an das Internet angeschlossenen Endgeräten (PCs, Smartphones, Tablets, entfernte Leitwarten usw.) erfolgen. Hier steht eine weitergehende, gravierende Verbreitung mit dem voranrückenden Internet-Protokoll IPv6 sowie den 5G-Netzen an. Dabei werden entsprechende Endgeräte nicht mehr in den Netzwerken der überwachten Einrichtungen oder der überwachenden Sicherheitsunternehmen eingebunden, sondern agieren als eigenständig, direkt mit dem Internet verbundene Endgeräte. Diese Vernetzung, zunehmende Miniaturisierung und deutlich günstigere Kameras ermöglichen deutlich ausgeprägtere Überwachungsmöglichkeiten, auch im Internet of Things (IoT).

Große Veränderung im Bereich der Videoüberwachung sind zu erwarten durch immer leistungsfähigere und zugleich kostengünstige Hardware-Module, die in den Kameragehäusen mitverbaut werden können. Durch leistungsfähigere Hardware, größere Speicher, verbesserte Kompressionsalgorithmen und vor allem „intelligentere“ Software zeichnet sich schon heute ab, dass zukünftig ein Großteil der Auswertungs-Logik durch die Betreiber der Videoüberwachung in die Kamera übertragen werden wird. Sucht eine Videoüberwachung etwa nach dem Gesicht einer bestimmten Person (oder nach den Gesichtern mehrerer Personen, werden vorab spezielle maschinenverarbeitbare Dateien an die einzelnen Kameras übertragen, die daraufhin alle aufgenommenen Videoströme nach diesen Mustern durchsuchen. Nur bei einer positiven Erkennung des gesuchten Gesichtes würde die entsprechende Kamera mit der Aufzeichnung der entsprechenden Videosequenzen beginnen. Kombiniert man diese Fähigkeit mit Schwarmintelligenz, dann können etwa verschiedene Kameras sich gegenseitig zu „Treffern“ in ihren Videoströmen unterrichten, sich automatisiert auf das erkannte Gesicht und die zugehörige Person ausrichten und aus verschiedenen Perspektiven Videos aufzeichnen. Schon heute etabliert sind Kameras mit Software, die das automatisierte Ausblenden bestimmter Bildbereiche erlauben. Damit lassen sich etwa öffentlich zugängliche Sektoren – selbst im wandernden Aufnahmekegel einer automatisiert ausgerichteten Kamera – gegenüber den zu überwachenden Bereichen abgrenzen.

Zusätzlich zum „sichtbaren Licht“ werden verstärkt andere nutzbare Frequenzen in den kommenden Jahren Einzug in die Kameratechnologie aller Qualitätsklassen halten (Multispektralbereich, naher (NIR), mittlerer (MWIR), langwelliger (LWIR) Infrarotbereich). Bereits heute ist es möglich, über Infrarot-Laser durch Kleidungsstücke hindurch die individuelle Herzfrequenz von Personen zu messen und diese darüber eindeutig zu identifizieren[1]. Mit zunehmender Massentauglichkeit neuer Kameratechnologien und den damit einhergehenden stark fallenden Preisen für Hard- und Software zur Verarbeitung/Auswertung entsprechender Bilddaten für den Videoüberwachungsbereich werden sich breite neue Anwendungsszenarien ergeben.

 

Quelle:

[1] Vgl. Mattke, S.: US-Militär kann Personen mit Herz-Signatur auf Distanz identifizieren. (https://www.heise.de/newsticker/meldung/US-Militaer-kann-Personen-mit-Herz-Signatur-auf-Distanz-identifizieren-4457220.html; abgerufen am 09. Mai 2019)

Videoüberwachung ist heute noch in starkem Maße auf stationäre Kameras in und an Gebäuden oder an mastbasierten Ausprägungen ausgerichtet. Dies wird sich mit zunehmend populär und damit günstiger werdenden mobilen Plattformen zu Land und vor allem in der Luft („unmanned aerial vehicles“, UAVs) gravierend ändern. Insbesondere Drohnen und in zunehmendem Maßstab auch Fesselballons werden als mobile Höhenplattformen immer weiter an Bedeutung gewinnen. Zudem steigt die Relevanz von kabelgebundenen Plattformen, die mit Energieversorgungs- und Datenkabel an entsprechende Fahrzeuge mit großen Akkus angebunden sind, ähnlich wie es bereits im maritimen Bereich mit Tauchrobotern eingesetzt wird[1].

Autonome Drohnen mit automatischer Bilddatenauswertung können eine wichtige Ergänzung zum Personaleinsatz darstellen. Es ist davon auszugehen, dass in Zukunft Gefahrensituationen stärker automatisiert erfasst und bewertet werden können und entsprechende Alarmierungen ausgesendet werden. Bislang ist noch Personal zur Evaluation der Lage nötig, aber schon jetzt können vor dem Hintergrund leistungsfähiger Drohnen- und Auswertungstechnik (z. B. auf Basis von Künstlicher Intelligenz) Personalressourcen deutlich eingespart werden.

 

Anmerkung:

[1]  Qualifizierende Voraussetzungen für das Sicherheitspersonal sind ein Drohnenführerschein und für den Betrieb von UAVs ab 5kg Aufstiegsgewicht sogar eine Aufstiegserlaubnis, die von den Landesluftfahrtbehörden der Bundesländer erteilt wird.

Mit bildgebenden Verfahren und neuen Algorithmen zur Auswertung großer Datenmengen (Big Data Analytics/Künstliche Intelligenz) lassen sich bereits jetzt bestimmte Arten von auffälligem Verhalten automatisch identifizieren: Bewegungslosigkeit, Stürze, ungewöhnliche Gehrichtung und Gehgeschwindigkeit von Einzelpersonen.[1] Zukünftig ergänzt wird dies durch Systeme, die auf Basis erfasster audiovisueller Daten in Echtzeit auch „abnormales Verhalten“ wie z. B. Aggressionen oder die Vorbereitung von Straftaten erkennen können. Dies unterstützt eine nachhaltig effektivere und effizientere Lageerkennung.[2] Analog kann auch das Erscheinen unbeweglicher Objekte identifiziert werden (ein Hinweis auf ggf. herrenlose, zurückgelassene Gegenstände). Eine Erweiterung mit Technologien des Machine Learning (ML) wird vor allem bei der Gepäckkontrolle die Bewertung von Gefahren und Risiken auf Durchstrahlungsbildern maßgeblich unterstützen können. Die Assistenzsysteme haben vier wesentliche Zielrichtungen:

  • Automatisierte Zustandserkennung (z. B. Belegungsgrad von Parkplätzen/Parkhäusern)
  • Automatisierte Identifikation (z. B. Nummernschilderkennung, Gesichtserkennung)
  • Automatisierte Anomalie-Detektion (z. B. herrenlose Gegenstände, Aggressions-Erkennung, Stauerkennung)
  • Automatisierte Benachrichtigung bei Eintreten vorab festgelegter Regeln (z. B. bestimmte Person wurde erkannt, Fluchtweg ist versperrt, herrenloser Gegenstand wird länger als 5 min nicht bewegt)
 
Quellen:

[1] Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews) 42.6 (2012): 865-878.

[2] Vgl.  [2]Popoola, Oluwatoyin P., and Kejun Wang. „Video-based abnormal human behavior recognition—A review.“ IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Part C (Applications and Reviews) 42.6 (2012): 865-878. Ein Projekt-Beispiel ist: SMARAGD (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/DG/mfund-projekte/Smaragd.html?nn=326002; abgerufen am 09. Mai 2019)

Aus rechtlicher Sicht gelten in Deutschland natürlich enge Grenzen für den Einsatz von Videoüberwachung mit einer Vielzahl anzuwendender Gesetze, Verordnungen und Richtlinien.

Aus technischer Sicht kann allerdings ergänzt werden, dass die direkte Verarbeitung und Analyse der erhobenen Bilddaten lokal (also „vor Ort“ in der Kamera) ein großes Potenzial für datenschutzrelevante Fragestellungen besitzt: Anstatt dass die Videodaten zunächst (potenziell ungeschützt) übertragen, gespeichert und schließlich von einer Sicherheitskraft persönlich analysiert werden, können die potenziell schützenswerten personenbezogenen Daten „anonym“ direkt in der Kamera verarbeitet, aggregiert und ggf. direkt verworfen werden. Herausgegeben würden nur diese aggregierten Daten, wie beispielsweise nur eine Kennzahl, wie hoch die Personendichte im überwachten Bereich aktuell ist. Somit könnten ein Großteil der kontinuierlich per Videostrom erhobenen Daten sofort wieder verworfen werden, und die berechtigte Forderung nach Datenminimierung ist realisiert. Insbesondere trotz des massiven Ausbaus der Videoüberwachung in Deutschland, Europa und weltweit kann dem Datenschutz durch intelligentere Überwachungskameras Genüge getan werden, sofern der Output dieser Kameras nun keine Videodaten mehr sind, sondern lediglich spezifische Ausschnitte des Materials oder ein Datenstrom von Kennzahlen.

Zentral ist, dass in den nächsten Jahren nicht nur die Technik selbst fundamentalen Veränderungen unterworfen sein wird, sondern dass sich technologie-unabhängig die zugrundeliegenden Konzepte von Videoüberwachung selbst weiterentwickeln. Die Konsequenzen betreffen Arbeitsweisen, Anforderungsprofile sowie den Personalumfang des Sicherheitspersonals. Zu den wichtigsten Änderungen der nahen Zukunft zählen:

  • Es gibt keine 1-zu-1-Zuordnung von einer Kamera zu genau einem Monitor mehr. Zwischen die Kameras und die Ausgabemonitore wird eine zunehmend smarte Videoanalysetechnik geschaltet.
  • Nicht mehr Sicherheitspersonal, sondern Software wird zunehmend das Videomaterial analysieren. Die Videoanalysetechnik stellt „Erkenntnisse“ als Kennzahlen, Grafiken, Benachrichtigungen bereit.
  • Analysetechnik in den Kameras liefert kein Videomaterial mehr als Ausgabe, sondern die aggregierten Informationen selbst (z. B. aktuelle Personendichte, Objekterkennung/ -klassifikation/ -verfolgung).
  • Ortsungebundenheit I: Kameratechnik wird durch zunehmende Miniaturisierung mobiler. Kameras werden verstärkt in mobile Trägersysteme (Drohnen für Luftaufnahmen, Autos mit Dashcams, Personen mit Bodycams) integriert.
  • Ortsungebundenheit II: Anstatt in sich geschlossener CCTV-Systeme sind die Komponenten des Videoüberwachungs-Systems digital vernetzt und oftmals über das Internet und/oder Public/Private-Clouds zugreifbar.
  • Vernetzung: Kameras werden zunehmend über eine Funkstrecke (WLAN, 5G) angebunden und zu einem Gesamt-Überwachungssystem verschaltet. Dabei können die von einer Kamera erhobenen Daten einerseits sowohl an ein (oder mehrere) verarbeitende Videoanalyse-Systeme gesendet werden, und andererseits können „intelligentere“ Kameras einander dezentral Videos und Informationen austauschen, beispielsweise um eine über die integrierte Gesichtserkennung erkannte Person an Kameras in der Umgebung zur weiteren Verfolgung weiterzuleiten.
  • Überwachungskameras selbst werden als einer von vielen Sensoren in einem integrierten, vernetzten Überwachungssystem agieren, komplementiert von weiteren Sensoren, wie etwa Bewegungsmeldern, Personen-Dichtemessungen via WLAN-Signale der Smartphones, sonstige vernetzte Haustechnik. Kernstück ist die Videoanalysetechnik, welche die Signale verschiedenster Kameras zusammenführt, mithilfe von Mustererkennung, Big Data Analysen, Machine Learning und Künstlicher Intelligenz.

Videoüberwachung hat sich – einhergehend mit immer weiterer Miniaturisierung und Vergünstigung von Hardware, empfindlicheren und hochauflösenden Sensoren und immer leistungsstärkerer Software – zu einer der wichtigsten Sicherheitstechnologien entwickelt. Es gibt kaum eine Schutzleistung, die heute nicht Videoüberwachung als Verfahren oder als Leistungsbestandteil bestimmter Services eingebunden hat. Insbesondere die Vernetzung von Überwachungstechnik und der Einsatz bildgebender Verfahren (Mustererkennung – Künstliche Intelligenz) hat zu technologischen Quantensprüngen geführt, was nichts mehr mit den betagten Verfahren aus der Zeit abgeschirmter und analoger „Closed Circuit Television“ (CCTV) gemein hat.

Die verschiedenen technischen Ausprägungen (=Bausteine) von Kameratechnik, Übertragungs- und Speichertechnik sowie Videoanalysetechnik sind sämtlich aktuell – als auch künftig – massiven technologischen Innovationen und somit Veränderungen unterworfen. Absehbar wird der bereits etablierte Sektor durch neue Technologien, neue Softwareverfahren, erweiterte Mobilität, Miniaturisierung, vielfältige Trägerplattformen und weitergehende Verbilligung und Massentauglichkeit der Endgeräte nochmals enorm an Fahrt aufnehmen und insbesondere durch Kombination verschiedener Innovationen den Umgang und die Anwendung von Videoüberwachung massiv verändern.

Autonome Drohnen mit automatischer Bilddatenauswertung können eine wichtige Ergänzung zum Personaleinsatz darstellen. Es ist davon auszugehen, dass in Zukunft Gefahrensituationen stärker automatisiert erfasst und bewertet werden können und entsprechende Alarmierungen ausgesendet werden. Bislang ist noch Personal zur Evaluation der Lage nötig, aber schon jetzt können vor dem Hintergrund leistungsfähiger Drohnen- und Auswertungstechnik (z. B. auf Basis von Künstlicher Intelligenz) Personalressourcen deutlich eingespart werden.

Aufgrund derzeitig ablaufender und künftig anstehender Veränderungen in der Videoüberwachung sind veränderte Anforderungsprofile für das Sicherheitspersonal absehbar:

  • im Einsatz: Befähigung zum Umgang mit mobilen Kamerasystemen, z. B. Drohnenführerschein, Verwendung von Body-Cams.
  • verstärktes IT-Wissen und Schulungen notwendig, z. B.
    • Nicht mehr nur Live-Bilder von Kameras müssen analysiert werden sondern ein Zusammenspiel vielfältiger Sensoren
    • Umgang mit weiteren Typen von Kamerabildern (Perspektivwechsel durch Luftaufnahmen, IR, Nachtsicht, …)
    • Befähigung zur Interpretation der vom System erstellten Kennzahlen sowie Verständnis darüber, wie das Überwachungssystem intern arbeitet
  • Einpflegen neuer Erkenntnisse (Muster, Regeln) in das Überwachungssystem zur Verbesserung des Machine Learning des Analysesystems

Verwaltungswissenschaftlich – Videoüberwachung

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Grundsätzlich obliegt die Entscheidung darüber, in welcher staatlichen oder privaten Organisationsform Schutzleistungen erbracht werden sollen, dem politisch-demokratischen Prozess, wobei (verfassungs-)rechtliche Vorgaben den grundlegenden Rahmen setzen. Die Politik- und Verwaltungswissenschaft kann diesbezüglich keine aktiv-gestaltende Rolle einnehmen, sie kann jedoch als Reflexionsinstanz zur Klärung möglicher Entscheidungskriterien beitragen. Dazu wird ein Entscheidungsrahmen eingeführt, der sowohl effektivitäts-, effizienz-, als auch legitimitätsbezogene Zielgrößen berücksichtigt. In diesem Rahmen wird auf drei Einzelkriterien Bezug genommen: (1) Strategische Relevanz, (2) Spezifität, (3) Legitimität.

Das Kriterium der strategischen Relevanz berücksichtigt die Bedeutung einer Aufgabe für die Erreichung politisch gesetzter Ziele. Insbesondere bei strategisch relevanten Aufgaben muss garantiert sein, dass deren Erbringung gewährleistet und durch den Staat kontrollierbar ist. Damit steht die Steuer- und Regulierbarkeit der Schutzleistung auf dem Prüfstand.

Videoüberwachungen können als Mittel der Kriminalitätsprävention und -verfolgung verstanden werden. Sie sollen zum einen Bürgerinnen und Bürger davon abhalten, Straftaten zu begehen und gleichzeitig Beweismittel zur Aufklärung begangener Straftaten liefern. Daneben wird mit Videoüberwachungen die Verbesserung des subjektiven Sicherheitsempfindens bezweckt. Videoüberwachungen kommen dabei sowohl zu Eigensicherungszwecken öffentlicher Einrichtungen und Veranstaltungen zum Einsatz als auch zum Schutz öffentlicher Plätze und Bahnhöfe. Sie werden von staatlichen Behörden und privaten Unternehmen gleichermaßen eingesetzt. Angesichts der großen Bandbreite an Einsatzmöglichkeiten ist eine Einordnung der strategischen Relevanz an dieser Stelle nicht möglich. Da sich diese wesentlich aus dem spezifischen Schutzgut ergibt, das mittels einer Videoüberwachung überwacht werden soll, ist aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive eine allgemeine und kontextlose Bewertung weder möglich noch zielführend. 

Mit dem Prüfkriterium der Spezifität wird ein Maß für die Einzigartigkeit des mit einer Aufgabenerfüllung verbundenen Mitteleinsatzes eingeführt. Dies setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen, die den Einsatz spezialisierter Technologien oder Anlagen, spezifische Ausstattungen, Qualifikationen, Verfahrensregeln und Kompetenzen betreffen und als Auslagerungshürden gelten.

Grundsätzlich bedarf die Videoüberwachung öffentlicher Räume einer spezifisch hinreichenden Rechtsgrundlage, da mit ihr Grundrechtseingriffe einhergehen. Die Überwachung durch privatwirtschaftliche Unternehmen von öffentlich zugänglichen Räumen ist nur dann zulässig, wenn die Wahrnehmung des Hausrechts bzw. berechtigter Interessen dies erforderlich machen. In diesem Fall wird das Hausrecht oftmals auch an private Sicherheitsdienste delegiert, die sodann mit der Videoüberwachung beauftragt werden. Aber auch für öffentliche Behörden ist eine spezifische Ermächtigungsgrundlage nötig, in der die Videoüberwachung auf ihren Zweck festgelegt und sodann auf ihre Geeignetheit überprüft werden kann. Abgesehen von diesen spezifischen rechtlichen Voraussetzungen handelt es sich hierbei um eine Schutzleistung von vergleichsweise geringer Spezifität. So ist Videotechnik etwa universell einsetzbar. Spezifische Personalqualifikationen bedarf der Einsatz dieser Technik nicht; allerdings ist in jedem Fall ein Datenschutzbeauftragter zu benennen. Mit Blick auf das Kriterium der Spezifität besteht insofern nicht unmittelbar eine sachliche Notwendigkeit des Einsatzes spezifisch hochqualifizierter Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes.  

Mit dem Prüfkriterium der Legitimität wird der politikwissenschaftlichen Einsicht Rechnung getragen, dass staatliches Handeln und Entscheiden nicht allein an den Maßstäben von Effektivität und Effizienz bemessen werden sollte, sondern auch an der faktischen Akzeptanz, die es durch die verschiedenen Anspruchsgruppen erfährt.

Vor dem Hintergrund der Forderung nach mehr Sicherheit im kommunalen Raum wird das Thema der Videoüberwachung im öffentlichen Raum in Deutschland seit Beginn der 1990er Jahre öffentlich diskutiert. Erste entsprechende Gesetzgebungsprozesse folgten dann jedoch erst ab dem Jahr 2000 (Lanfer 2017, 78). Seither steht die Thematik der Videoüberwachung im Rahmen der Debatten um Kriminalität, Datenschutz und Bürgerrechte immer wieder im Fokus. Während seitens der Politik und auch von Teilen der Gesellschaft – nach dem Terroranschlag in Berlin im Jahr 2016 sprach sich eine Mehrheit von 60 Prozent für mehr Videoüberwachung öffentlicher Räume aus (Wichmann, 28.12.2016) – eine Ausweitung von Videoüberwachung gefordert wird, werfen kritische Stimmen immer wieder Fragen der rechtlichen Zulässigkeit, der Wirksamkeit und der Nebenfolgen von Videoüberwachungen im öffentlichen Raum auf. In diesem Zug wird vor der Gefahr eines Missbrauchs gespeicherter Daten gewarnt und Videoüberwachungen werden als Indiz eines heraufziehenden „Überwachungsstaats“ gewertet. Nicht nur von Nichtregierungsorganisationen und Teilen der Politik, sondern auch aus den Reihen der Justiz sowie der Polizei(-gewerkschaft), die angesichts neuer Überwachungstechniken einen Stellenabbau befürchten (GDP, 2015), wird mitunter die Legitimität und die Zweckmäßigkeit von Videoüberwachungen im öffentlichen Raum in Zweifel gezogen. Ein kritischer Einwurf lautet, dass es beim Einsatz von Videoüberwachung mitunter weniger um Kriminalitätsprävention oder -aufklärung gehe, sondern die Videoüberwachung primär einem ordnungspolitischen Zweck diene, der sich im Sinne von Verdrängung gegen gesellschaftliche Randgruppen richtet (Belina 2010, S. 124). Die mit Videoüberwachungen verbundenen Eingriffe in Persönlichkeitsrechte werden angesichts der Schutzwirkungen von Videoüberwachungen zudem mitunter als nicht verhältnismäßig erachtet. Dass sich auch private Sicherheitsdienste der Videotechnik bedienen, wird in diesem Zusammenhang vergleichsweise skeptisch beäugt.

Quellen:

Wichmann, M. (28.12.2017). Mehrheit der Bürger spricht sich nach Anschlag von Berlin für mehr Polizei und Videoüberwachung aus. Abgerufen am 03.06.2019 von https://yougov.de/news/2016/12/28/mehrheit-der-burger-spricht-sich-nach-dem-anschlag/

Belina, B. (2010). Sicherheit durch Technik? Zur Videoüberwachung öffentlicher Räume. In L. Hatzelhoffer, M.  Lobeck, W.  Müller & C-C. Wiegandt (Hrsg.), E-Government und Stadtentwicklung (S. 115-128). Berlin et al: Lit.

GdP – Gewerkschaft der Polizei (2015): Videoüberwachung kann Polizisten nicht ersetzen. Presseerklärung vom 13. Juli 2015. Abgerufen am 04.06.2019 von  https://www.gdp.de/gdp/gdp.nsf/id/p50705b

Lanfer, J. (2017).  Das Politikfeld Innere Sicherheit. In D. Grunow (Hrsg.), Implementation in Politikfeldern (S. 55-99). Springer: Wiesbaden.

Während es sich bei Videoüberwachungen um eine Schutzleistung handelt, die von vergleichsweise geringer Spezifität gekennzeichnet ist, ist angesichts der großen Vielfalt an potenziellen Einsatzmöglichkeiten eine allgemeine Einordnung der strategischen Relevanz weder möglich noch zielführend. Bei der Beurteilung der Frage, ob und inwiefern private Sicherheitsdienstleister sich dieser Technik gegebenenfalls auch im öffentlichen Raum sollten bedienen dürfen, sind jedoch in jedem Fall starke Legitimitätsvorbehalte seitens der Öffentlichkeit in Rechnung zu stellen. 

Volkswirtschaftlich – Videoüberwachung

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Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Videoüberwachung“ erörtert.

Hierunter verstehen wir videokameragestützte Überwachung von Abschnitten des öffentlichen oder öffentlich zugänglichen (vgl. § 6b Abs. 1 BDSG, 2017) Raumes zwecks Kriminalprävention durch Abschreckung und Steigerung des Taterkennungsrisikos, sowie der Unterstützung der Repression durch Beweismittelsicherung, hier insbesondere der Ermittlungen und Strafverfolgung im Nachgang begangener Straftaten und ggf. Ordnungswidrigkeiten. Bei der betrachteten Schutzleistung geht es ausschließlich um offene Videoüberwachung, auf die – i.d.R. mittels Beschilderung – hingewiesen wird, nicht also um verdeckte Überwachungsmaßnahmen. Zu den Tätigkeiten gehört die optische Beobachtung, Wahrnehmung und anlassbezogen gezielte Überwachung (Vergrößerung und Verfolgung von Bildausschnitten), sowie ggf. die Benachrichtigung von Polizei oder privaten Sicherheitskräften (vgl. Stober, 2007).

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in öffentlichen Räumen (Fall 1) die durch Prävention oder zeitnah benachrichtigte Polizei- bzw. Sicherheitskräfte vor kriminellen Übergriffen geschützten Passanten der überwachten Räume, außerdem die öffentliche Hand (Unterstützung der Polizei in der Gefahrenabwehr durch zeitgerechte Informationen sowie der Strafverfolgungsbehörden in der Repression durch Beweismittel, der Kommunen durch Prävention von Sachbeschädigungen wie bspw. Graffiti oder der Lieferung von Beweismitteln für Schadensersatzklagen, usw.), sowie in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) die Eigentümer und Gewerbetreibenden (bspw. in Einkaufszentren) bzw. unter Umständen (bspw. in öffentlich zugänglichen Wohnanlagen) Anlieger.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Videoüberwachungen eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

 

Quellen:

Bundesdatenschutzgesetz vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2097). (2017).

Stober, R. (2007). Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten. Zur Optimierung der Inneren Sicherheit in einer offenen Sicherheitsverfassung. Köln: Carl Heymanns Verlag.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung einer Videoüberwachung die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt wohl allenfalls von der der Knappheit eingesetzten Personals und der Technik (Videokameras, Monitore, Softwareunterstützung bspw. zur intelligenten Auswertung und Aufmerksamkeitslenkung) ab. Da mit der Durchführung der Überwachung betrautes Personal sowie die verwendete Technik nicht gleichzeitig an anderen Orten eingesetzt werden können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Wir halten es allerdings für wahrscheinlicher, dass angesichts des mutmaßlich erforderlichen Qualifikationsniveaus ausreichend Personal zur Verfügung steht, und angesichts stetig günstiger werdender Technik bei gegebenen Anforderungen bzw. stetig erweitertem Funktionsumfang bei gegebenen Anschaffungskosten keine Knappheit herrscht. Rivalität in der Nutzung liegt aus unserer Sicht zwischen den Betreibern und aus der Überwachung Informationen erhaltenden Parteien nicht vor. Und auch innerhalb der Gruppe der geschützten Passanten, Gewerbetreibenden, Institutionen, usw. ist keine Rivalität auszumachen.

Liegt also keine Verwendungsrivalität vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende- Gut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl Öffentliches Gut und Klubkollektivgut.

Und besteht Exkludierbarkeit, können also andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausgeschlossen werden? Zur Beantwortung dieser Frage müssen wir die oben angeführten Szenarien unterscheiden, und jeweils die Gruppe der Nutznießer betrachten. In echten öffentlichen Räumen (Fall 1) ist aus unserer Sicht keinerlei Exkludierbarkeit zu erkennen.

Aber Nutznießer in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) können unter Umständen von der Nutzung ausgeschlossen werden. Beispielsweise können Passanten im Rahmen des Hausrechts zum Verlassen des Einkaufszentrums aufgefordert oder die Mietverträge Gewerbetreibender bzw. von Bewohnern quasi-öffentlich zugänglicher Wohnanlagen mittelfristig gekündigt werden. Exkludierbarkeit liegt vor.

In Fall 1 verengt sich die Auswahl daher auf das Öffentliche Gut, in Fall 2 auf das Klubkollektivgut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f.).

Im Fall 1 ist die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung aufgrund der Charakterisierung als öffentliches Gut beim Staat anzusiedeln, die Finanzierung hat aus Steuermitteln zu erfolgen.

Im Fall 2 ist eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden, mithin sind die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung nicht beim Staat anzusiedeln. Hier sind dann die Eigentümer bzw. Betreiber der quasi-öffentlichen Räume gefragt. Die Finanzierung hat aufgrund des Klubkollektivguts-Charakters aus unserer Sicht auf Basis von Beiträgen zu erfolgen, was hier konkret ein Anteil der Miete Gewerbetreibender in einem Einkaufszentrum sein könnte, oder aber bspw. ein Teil der von Mietern an eine Hausverwaltung zu entrichtenden jährlichen Nebenkosten. Die Beteiligung anderer Nutznießer an der Finanzierung erfolgt entweder sehr indirekt (Passanten in geschützten Einkaufszentren haben evtl. dort eine im Vergleich zu anderen Einkaufszentren etwas erhöhte Zahlungsbereitschaft und sorgen für mehr Umsatz) oder gar nicht (Besucher von Bewohnern videoüberwachter Wohnanlagen).

 

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei Videoüberwachung in quasi-öffentlichen Räumen liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung üblicherweise in privaten Händen (staatliche Stellen werden private Liegenschaften typischerweise nur anlassbezogen und zeitlich begrenzt mit Videotechnik überwachen, bspw. bei Polizeieinsätzen zwecks Beweismittelsicherung).

Sind im Fall 1 staatliche Stellen in der Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung, kann dennoch viel für eine Vergabe der Herstellung an private Dienstleister sprechen. Grundsätzlich stellt die Ausführung der Schutzleistung – abseits möglicherweise des Betriebs teils komplexer Technik unter Berücksichtigung wechselnder Umwelteinflüsse – aus unserer Sicht keine hohen Anforderungen an die Qualifikation des tätig werdenden Personals. Zunächst besteht daher keine sachliche Notwendigkeit des Einsatzes höher qualifizierter (und damit tendenziell teurerer) Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes wie beispielsweise von Polizeibeamten in den Überwachungszentralen.

Eine Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich abgesehen davon aber aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben.

Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall keine Rolle – allenfalls in Frage kämen Verfahrenspräferenzkosten. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.

Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert.[1] 

Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.

Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Videoüberwachung des öffentlichen Raumes spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn aus irgendwelchen Gründen diskriminierende Ahndung von Verstößen zu erwarten sein könnte.

Falls Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die eingesetzten Mitarbeiter unzulässig [2] (also bspw. auf Basis von Rasse, Hautfarbe oder ethnischer Herkunft, Sprache, politischer Ansichten, Weltanschauung, Religion, Behinderung, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Vermögen, oder Alter) diskriminiert werden könnte, könnte dies für den Einsatz behördlichen Personals sprechen.

Relevant sein könnte in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – auch die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Videoüberwachung hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt, oder diese ihre eigene Agenda verfolgen könnten – konkret, „sich auf dem ein oder anderen Auge blind stellen“ und Straftaten bestimmter Gruppen (bspw. aufgrund politischer Ansichten oder verwandtschaftlicher Beziehungen) besonders häufig oder nur in geringem Maße melden. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.

 

[1] Vgl. Grossekettler 1998, 11.

[2] Vgl. einschlägige Richtlinien der Europäischen Union zur Gleichbehandlung, beispielsweise 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, und 2006/54/EG. 

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei der Schutzleistung Videoüberwachung im öffentlichen Raum staatliche Aufgabe, im quasi-öffentlichen Raum dagegen in privater Verantwortung.

In letzterem Falle ist die Herstellung privat zu organisieren. Die Herstellung kann im öffentlichen Raum im Auftrage staatlicher Stellen ebenfalls an private Dienstleister vergeben werden, insofern diese bei gleicher Qualität günstiger sind oder aber bei gegebenen Kosten eine höhere Qualität liefern können (bspw. aufgrund der Ausstattung mit höher auflösender Kameratechnik oder besserer Unterstützungssoftware, die staatliche Stellen aufgrund eines nur temporären Bedarfs nicht selbst beschaffen möchten). Wichtige Nebenbedingung dabei ist, dass weder ein erhebliches Marktversagen vorliegt noch private Dienstleister mutmaßlich diskriminierend arbeiten oder anderweitig die ihnen übertragene Verantwortung missbräuchlich ausnutzen könnten.

Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister im öffentlichen Raum kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.