Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Videoüberwachung“ erörtert.
Hierunter verstehen wir videokameragestützte Überwachung von Abschnitten des öffentlichen oder öffentlich zugänglichen (vgl. § 6b Abs. 1 BDSG, 2017) Raumes zwecks Kriminalprävention durch Abschreckung und Steigerung des Taterkennungsrisikos, sowie der Unterstützung der Repression durch Beweismittelsicherung, hier insbesondere der Ermittlungen und Strafverfolgung im Nachgang begangener Straftaten und ggf. Ordnungswidrigkeiten. Bei der betrachteten Schutzleistung geht es ausschließlich um offene Videoüberwachung, auf die – i.d.R. mittels Beschilderung – hingewiesen wird, nicht also um verdeckte Überwachungsmaßnahmen. Zu den Tätigkeiten gehört die optische Beobachtung, Wahrnehmung und anlassbezogen gezielte Überwachung (Vergrößerung und Verfolgung von Bildausschnitten), sowie ggf. die Benachrichtigung von Polizei oder privaten Sicherheitskräften (vgl. Stober, 2007).
Nutznießende dieser Schutzleistung sind in öffentlichen Räumen (Fall 1) die durch Prävention oder zeitnah benachrichtigte Polizei- bzw. Sicherheitskräfte vor kriminellen Übergriffen geschützten Passanten der überwachten Räume, außerdem die öffentliche Hand (Unterstützung der Polizei in der Gefahrenabwehr durch zeitgerechte Informationen sowie der Strafverfolgungsbehörden in der Repression durch Beweismittel, der Kommunen durch Prävention von Sachbeschädigungen wie bspw. Graffiti oder der Lieferung von Beweismitteln für Schadensersatzklagen, usw.), sowie in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) die Eigentümer und Gewerbetreibenden (bspw. in Einkaufszentren) bzw. unter Umständen (bspw. in öffentlich zugänglichen Wohnanlagen) Anlieger.
Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen Videoüberwachungen eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.
Quellen:
Bundesdatenschutzgesetz vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2097). (2017).
Stober, R. (2007). Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten. Zur Optimierung der Inneren Sicherheit in einer offenen Sicherheitsverfassung. Köln: Carl Heymanns Verlag.
Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.
Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung einer Videoüberwachung die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?
Die Antwort auf diese Frage hängt wohl allenfalls von der der Knappheit eingesetzten Personals und der Technik (Videokameras, Monitore, Softwareunterstützung bspw. zur intelligenten Auswertung und Aufmerksamkeitslenkung) ab. Da mit der Durchführung der Überwachung betrautes Personal sowie die verwendete Technik nicht gleichzeitig an anderen Orten eingesetzt werden können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen. Wir halten es allerdings für wahrscheinlicher, dass angesichts des mutmaßlich erforderlichen Qualifikationsniveaus ausreichend Personal zur Verfügung steht, und angesichts stetig günstiger werdender Technik bei gegebenen Anforderungen bzw. stetig erweitertem Funktionsumfang bei gegebenen Anschaffungskosten keine Knappheit herrscht. Rivalität in der Nutzung liegt aus unserer Sicht zwischen den Betreibern und aus der Überwachung Informationen erhaltenden Parteien nicht vor. Und auch innerhalb der Gruppe der geschützten Passanten, Gewerbetreibenden, Institutionen, usw. ist keine Rivalität auszumachen.
Liegt also keine Verwendungsrivalität vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende- Gut scheiden aus, es bleiben zur Auswahl Öffentliches Gut und Klubkollektivgut.
Und besteht Exkludierbarkeit, können also andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausgeschlossen werden? Zur Beantwortung dieser Frage müssen wir die oben angeführten Szenarien unterscheiden, und jeweils die Gruppe der Nutznießer betrachten. In echten öffentlichen Räumen (Fall 1) ist aus unserer Sicht keinerlei Exkludierbarkeit zu erkennen.
Aber Nutznießer in quasi-öffentlichen Räumen (Fall 2) können unter Umständen von der Nutzung ausgeschlossen werden. Beispielsweise können Passanten im Rahmen des Hausrechts zum Verlassen des Einkaufszentrums aufgefordert oder die Mietverträge Gewerbetreibender bzw. von Bewohnern quasi-öffentlich zugänglicher Wohnanlagen mittelfristig gekündigt werden. Exkludierbarkeit liegt vor.
In Fall 1 verengt sich die Auswahl daher auf das Öffentliche Gut, in Fall 2 auf das Klubkollektivgut.
Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?
Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 8f.).
Im Fall 1 ist die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung aufgrund der Charakterisierung als öffentliches Gut beim Staat anzusiedeln, die Finanzierung hat aus Steuermitteln zu erfolgen.
Im Fall 2 ist eine privat organisierbare Marktfähigkeit vorhanden, mithin sind die Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung nicht beim Staat anzusiedeln. Hier sind dann die Eigentümer bzw. Betreiber der quasi-öffentlichen Räume gefragt. Die Finanzierung hat aufgrund des Klubkollektivguts-Charakters aus unserer Sicht auf Basis von Beiträgen zu erfolgen, was hier konkret ein Anteil der Miete Gewerbetreibender in einem Einkaufszentrum sein könnte, oder aber bspw. ein Teil der von Mietern an eine Hausverwaltung zu entrichtenden jährlichen Nebenkosten. Die Beteiligung anderer Nutznießer an der Finanzierung erfolgt entweder sehr indirekt (Passanten in geschützten Einkaufszentren haben evtl. dort eine im Vergleich zu anderen Einkaufszentren etwas erhöhte Zahlungsbereitschaft und sorgen für mehr Umsatz) oder gar nicht (Besucher von Bewohnern videoüberwachter Wohnanlagen).
Quelle:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Bei Videoüberwachung in quasi-öffentlichen Räumen liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung üblicherweise in privaten Händen (staatliche Stellen werden private Liegenschaften typischerweise nur anlassbezogen und zeitlich begrenzt mit Videotechnik überwachen, bspw. bei Polizeieinsätzen zwecks Beweismittelsicherung).
Sind im Fall 1 staatliche Stellen in der Bereitstellungs- und Finanzierungsverantwortung, kann dennoch viel für eine Vergabe der Herstellung an private Dienstleister sprechen. Grundsätzlich stellt die Ausführung der Schutzleistung – abseits möglicherweise des Betriebs teils komplexer Technik unter Berücksichtigung wechselnder Umwelteinflüsse – aus unserer Sicht keine hohen Anforderungen an die Qualifikation des tätig werdenden Personals. Zunächst besteht daher keine sachliche Notwendigkeit des Einsatzes höher qualifizierter (und damit tendenziell teurerer) Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes wie beispielsweise von Polizeibeamten in den Überwachungszentralen.
Eine Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich abgesehen davon aber aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben.
Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall keine Rolle – allenfalls in Frage kämen Verfahrenspräferenzkosten. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.
Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert.[1]
Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.
Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Videoüberwachung des öffentlichen Raumes spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn aus irgendwelchen Gründen diskriminierende Ahndung von Verstößen zu erwarten sein könnte.
Falls Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die eingesetzten Mitarbeiter unzulässig [2] (also bspw. auf Basis von Rasse, Hautfarbe oder ethnischer Herkunft, Sprache, politischer Ansichten, Weltanschauung, Religion, Behinderung, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Vermögen, oder Alter) diskriminiert werden könnte, könnte dies für den Einsatz behördlichen Personals sprechen.
Relevant sein könnte in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – auch die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Videoüberwachung hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt, oder diese ihre eigene Agenda verfolgen könnten – konkret, „sich auf dem ein oder anderen Auge blind stellen“ und Straftaten bestimmter Gruppen (bspw. aufgrund politischer Ansichten oder verwandtschaftlicher Beziehungen) besonders häufig oder nur in geringem Maße melden. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210) könnten eine Rolle spielen.
[1] Vgl. Grossekettler 1998, 11.
[2] Vgl. einschlägige Richtlinien der Europäischen Union zur Gleichbehandlung, beispielsweise 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, und 2006/54/EG.
Quellen:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.
Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:
Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei der Schutzleistung Videoüberwachung im öffentlichen Raum staatliche Aufgabe, im quasi-öffentlichen Raum dagegen in privater Verantwortung.
In letzterem Falle ist die Herstellung privat zu organisieren. Die Herstellung kann im öffentlichen Raum im Auftrage staatlicher Stellen ebenfalls an private Dienstleister vergeben werden, insofern diese bei gleicher Qualität günstiger sind oder aber bei gegebenen Kosten eine höhere Qualität liefern können (bspw. aufgrund der Ausstattung mit höher auflösender Kameratechnik oder besserer Unterstützungssoftware, die staatliche Stellen aufgrund eines nur temporären Bedarfs nicht selbst beschaffen möchten). Wichtige Nebenbedingung dabei ist, dass weder ein erhebliches Marktversagen vorliegt noch private Dienstleister mutmaßlich diskriminierend arbeiten oder anderweitig die ihnen übertragene Verantwortung missbräuchlich ausnutzen könnten.
Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister im öffentlichen Raum kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.