Aus wirtschaftspolitischer – genauer: ordnungspolitischer – und finanzwissenschaftlicher Sicht stellen sich bei Aufgaben im Bereich der Inneren Sicherheit grundsätzlich drei Fragen: Wer ist grundsätzlich für eine solche Aufgabe (Schutzleistung) verantwortlich, hat sie also bereitzustellen? Wer soll sie dann durchführen, also herstellen? Und schließlich, wer soll die Kosten tragen? Genauere Informationen zum analytischen Vorgehen – gewissermaßen dem Prüfschema aus volkswirtschaftlicher Perspektive – finden Sie im Text „Volkswirtschaftlich – Erklärung“. Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für die Schutzleistung „Schutz von KRITIS (Wasser- und Energieversorgung)“ erörtert.
Hierunter wird der Schutz von Teilbereichen der sogenannten kritischen Infrastrukturen (KRITIS) verstanden, die der Versorgung der Bevölkerung sowie von privaten und staatlichen Institutionen mit Wasser oder Energie (inklusive von Kernkraftwerken, für deren Absicherung eine spezialgesetzliche Regelung gilt) dienen. Dies sind laut BMI (2009) „Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden“. Beides wird hier auch aufgrund der wechselseitigen Interdependenzen zwischen den Sektoren gemeinsam betrachtet. So ist beispielsweise die Wasserversorgung auf Stromversorgung angewiesen (vgl. BSI 2014), die Stromversorgung kann teilweise von Wasserkraft abhängig sein.
Die Schutzleistung lässt sich in zwei Bereiche einteilen: Einerseits geht es um physische Absicherung der Anlagen an neuralgischen Punkten (für Wasser bspw. das Pumpwerk und die Hauptversorgungsleitung – ein vollumfänglicher Schutz der gesamten Versorgungsnetzwerke ist prohibitiv teuer oder sachlich unmöglich) und ihres unbeeinträchtigten Betriebs (etwa gegen mutwillige Kontaminierung von Trinkwasserspeichern, oder gegen Sabotage an Kraftwerken). Andererseits treten seit Jahren und mit wachsender Relevanz digitale Schutzleistungen – „Cyberschutz“ – hinzu, die Manipulationen der Versorgung oder gar Beschädigungen der physischen Infrastruktur über Angriffe auf Software und Regelungssysteme verhindern oder hemmen sollen.
Direkte Nutznießende dieser Schutzleistung sind die Betreiber der Versorgungseinrichtungen. Indirekt profitieren zusätzlich alle von diesen versorgte Abnehmer von Wasser und Energie.
Quellen:
BMI [Bundesministerium des Innern] (2009), Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie), online verfügbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/publikationen/bevoelkerungsschutz/kritis.html
BSI [Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik] (2014), KRITIS-Sektorstudie. Ernährung und Wasser, online verfügbar unter http://www.kritis.bund.de/SharedDocs/Downloads/Kritis/DE/Sektorstudie_Ern%C3%A4hrung_Wasser.pdf?__blob=publicationFile
Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.
Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also der Schutz von Wasser- und Energieversorgungseinrichtungen die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?
Es darf davon ausgegangen werden, dass geeignetes Personal für die physischen Schutzaufgaben in ausreichender Anzahl am Arbeitsmarkt vorhanden ist.[1] Damit dürfte weder aus Sicht der direkten noch der indirekten Nutznießer Verwendungsrivalität vorliegen. Rivalität spielt also keine Rolle.
(Einzig im Bereich der Absicherung der sechs noch am Netz angeschlossenen Kernkraftwerke, für den besondere Anforderungen an Qualifikation und Sicherheitsüberprüfungen des Personals gelten, könnte es zu Knappheit des Personals und somit zu einem gewissen Maß an Rivalität kommen. Hier rivalisierten dann die direkten Nutznießer, also die aktuell vier verschiedenen Betreiber der sich im aktiven Betrieb befindlichen Kernkraftwerke, untereinander.)
Anders sieht die Lage im Bereich des digitalen Schutzes aus, da gutes Personal zunehmend nachgefragt wird, aber nicht in ausreichendem Maße von Ausbildungs- und Bildungseinrichtungen bereitgestellt wird. Hier liegt Verwendungsrivalität vor.
Also können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell für die beiden Fälle von vier auf jeweils zwei Gütertypen verengen:
Im Falle der physischen Absicherung von Wasser- und Energieversorgern ohne Kernkraftwerke (Fall 1) scheiden Privates und Allmende-Gut aus. Es bleiben zur Auswahl das Öffentliche Gut sowie das Klubkollektivgut.
Bei der Absicherung von Kernkraftwerken sowie allgemein des Cyberschutzes von Wasser- und Energieversorgung (Fall 2, im Folgenden „besondere Anforderungen“ genannt) scheiden Öffentliches und Klubkollektivgut aufgrund der Rivalität aus, es bleiben Privates und Allmende-Gut.
Bezüglich der privatrechtlichen Exkludierbarkeit – also der Frage, ob der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen kann – kann gesagt werden, dass eine solche für die direkten Nutznießer eindeutig vorliegt. Hat ein Versorger einen Vertrag mit einem Dienstleister bezüglich des Schutzes seiner Anlagen abgeschlossen, steht das Personal anderen Versorgern aus privatrechtlichen Gründen zumindest innerhalb der vereinbarten Arbeitszeit nicht zur Verfügung. Hier verengt sich die Güterauswahl für Fall 1 auf das Klubkollektivgut, für Fall 2 auf das private Gut.
Anders sieht das bei den indirekten Nutznießern – den versorgten Abnehmern von Wasser oder Energie – aus. Hier kann privatrechtlich und auch praktisch niemand von der Schutzleistung ausgeschlossen werden (insofern ein Liefervertrag vorhanden ist, wovon hier ausgegangen wird). Alle belieferten Abnehmer profitieren gleichermaßen vom zentralen Schutz der Versorgungseinrichtung, es liegt keine Exkludierbarkeit vor. Hier hätten wir für Fall 1 das Öffentliche Gut, für Fall 2 der besonderen Anforderungen – möglicherweise etwas konstruiert – das Allmende-Gut.
Die Wahl der angemessenen Bereitstellungs- und Finanzierungs-Weise der Schutzleistung hängt von der Perspektive bzw. der Gewichtung der Belange direkter und indirekter Benutzer ab, und ist letztlich eine politische Entscheidung bzw. das Ergebnis eines gesellschaftlichen Aushandlungsprozesses.
Szenario A): Konzentriert man sich auf die direkten Nutzer, so haben diese im Fall 1 – physischer Schutz ohne besondere Anforderungen – aufgrund des Gutscharakters (Klubkollektivgut) aus unserer Sicht die Bereitstellungsverantwortung. Sie hätten fernerhin Beiträge (der hier dem Marktpreis auf dem Personalmarkt für Sicherheitskräfte entspricht) zu entrichten. Diese Beiträge werden dann auf die versorgten Endabnehmer umgelegt. Auch im Fall 2 – „besondere Anforderungen“ – wäre aufgrund des Gutscharakters (privates Gut) aus unserer Sicht eine marktwirtschaftliche Finanzierung (in der Praxis über die von den versorgten Endabnehmern zu zahlenden Gebühren) die angemessene Wahl.
Szenario B): Stellt man dagegen bei der Frage der Finanzierung den indirekten Nutzer in den Vordergrund – und beachtet, dass hier die Versorgungssicherheit im Fokus steht (nicht etwa die verbrauchten Einheiten von Wasser oder Energie, die aus Effizienzerwägungen unabhängig davon selbstverständlich über Marktpreise abgerechnet werden sollten), so kommen wir zu dem Schluss, dass die Finanzierung des Schutzes über Steuermittel der richtige Weg ist. Argumentiert man also maßgeblich mit dem Schutz der Bürger und anderer Einwohner des Staates vor inneren Gefahren – insbesondere vor Kriminalität und feindlicher Einwirkung – dann steht eine der grundlegenden Aufgaben und Daseinsberechtigungen des modernen Staates im Fokus. Entsprechend fiele dann auch die betrachtete Schutzleistung in die Bereitstellungsverantwortung des Staates.
[1] Anm.: Dies könnte sich allerdings ändern, wenn die gesetzlichen Anforderungen an das einzusetzende Personal angehoben würden, beispielsweise über aufwändigere Sicherheitsüberprüfungen. Auch das eingeführte Bewacherregister sorgt derzeit noch für Schwierigkeiten für Bewachungsunternehmen (ZEIT online, 2019), zeitgerecht Personal in ausreichender Anzahl bereitzustellen.
Quelle:
ZEIT online (2019), Alles andere als bewacht. 21. August 2019, 18:00 Uhr, https://www.zeit.de/politik/deutschland/2019-08/innere-sicherheit-bewacherregister-private-wachdienste-sicherheitsdienst-transparenz, zuletzt abgerufen 12.11.2019.
Wie sieht es nun mit der Herstellung aus? Im Szenario A) ist ersichtlich, dass neben der Bereitstellung auch die Herstellung der Schutzleistung durch die Versorger selbst als direkte Nutznießer vorgenommen werden sollte, bzw. sie privatwirtschaftliche Dienstleister damit beauftragen sollten.
Weniger eindeutig ist die beste Wahl im Szenario B), wenn also dem Staat zumindest die Bereitstellungsverantwortung zufällt – sollte der Staat auch die Herstellung des Schutzes selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?
Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschiedene Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.
Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Sicherheitspersonals. Für einfache Tätigkeiten (Fall 1) sollten hier private Sicherheitskräfte beispielsweise im Vergleich zu ausgebildeten staatlichen Sicherheitskräften (etwa Polizeibeamten) tendenziell günstiger sein, zumal diese für derartige Schutzaufgaben überqualifiziert und zahlenmäßig zu knapp sind. Transformationskosten fallen also vermutlich in geringerer Höhe an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird. (Für Fall 2 mit seinen komplexeren Anforderungen stellt sich allerdings zumindest der Personalkostenaspekt weniger eindeutig dar.[1] )
Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen – hier also in die Schutzleistung Schutz der Versorgungseinrichtungen. Such- und Informationsbeschaffungskosten (etwa bedingt durch Sichtung des Marktes und Bewertung potenzieller Anbieter sowie den Ausschreibungs-Aufwand), Anbahnungs-, Verhandlungs- und Vertragskosten (man denke an die Beauftragung von Unternehmensberatungen, Anwaltskanzleien, Notaren und Wirtschaftsprüfern), Abwicklungskosten und die möglicherweise zusätzlich anfallenden Kosten für die Beaufsichtigung und Kontrolle der erbrachten Schutzleistungen könnten hier ins Gewicht fallen. Es fallen also für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn der Schutz an Unternehmen vergeben wird.[2]
Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Polizeibeamte (und andere staatliche Sicherheitskräfte) handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, 11).
Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.
Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage.[3] Betrachten wir nun den Schutz besonders kritischer Versorgungseinrichtungen, so spielen die Gefahr einer Unterwanderung durch aggressive Kräfte (feindliche Staaten, Terroristen, organisierte Kriminalität) eine möglicherweise entscheidende Rolle. Es steht zu vermuten, dass ein nicht unerheblicher Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe des Schutzes beispielsweise von Kernkraftwerken an Unternehmen zu vermeiden bzw. diese Schutzleistung dem Staat zu übertragen.
Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Kriminalität), asymmetrische Informationen (Stichworte wären hier: principal agent, hidden action, hidden information, hidden characteristic und adverse selection) sowie Wettbewerbsbeschränkungen (Marktzutrittsbarrieren, Mengen- und Preisabsprachen usw.). Auch Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, 210) könnten eine Rolle spielen. Natürliche Monopole sind dagegen nicht zu erwarten. Aus unserer Sicht sind im Zusammenhang mit dem Schutz der Infrastruktur der Wasser- und Energieversorgung hier in erster Linie principal agent-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Bereitstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt.
[1] Anm.: Im Bereich des Cyber-Schutzes dürfte der Staat jedoch aktuell gar nicht über eine ausreichende Anzahl von eigenen hochqualifizierten Bediensteten verfügen, um den Schutz auch nur der bedeutendsten Wasser- und Energieversorgungseinrichtungen in eigener Ägide dezentral und vollumfänglich gewährleisten zu wollen. Das spricht derzeit für eine Herstellung durch private Dienstleister.
[2] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.
[3] Anm.: Beobachten kann man das beispielsweise bei der Steuererhebung, bei über die Vergabe von Spenderorganen entscheidenden Ethikkommissionen, bei der Strafverfolgung, bei staatlichen Streitkräften (im Gegensatz zu Söldnerfirmen) usw.
Quellen:
Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.
Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.
Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zu Schutz von Infrastruktur der Wasser- oder Energieversorgung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:
Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind je nach eingenommener Perspektive entweder rein privatwirtschaftliche (Szenario A) oder mindestens teilweise staatliche Aufgabe (Szenario B). Für ersteres ist dann auch die Herstellung privatwirtschaftlich zu organisieren. Lediglich bei Szenario B) ist die Frage der Herstellung ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten. Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Markt), Transaktions- (Tendenz: vermutlich pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Vermutlich pro Staat) ab. Weiterhin kommt viel auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.