Diese Fragen der Bereit- und Herstellung sowie der Finanzierung werden im Folgenden in knapper Form für eine Aufgabe erörtert, die im Zusammenhang mit der sich subjektiv vielerorts verschlechternden Sicherheitslage – ungeachtet der Frage, ob die Empfindung der objektiven Kriminalitätsentwicklung entspricht – in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Bei dieser Aufgabe handelt es sich um sogenannte City-Streifen, die wiederum in zwei verschiedenen Ausprägungen zu unterscheiden sind.

Zum ersten sollen Streifen im Auftrag lokaler Gewerbetreibender die Sicherheit in öffentlich zugänglichen Bereichen, in denen Gewerbetreibende wie Einzelhändler und Dienstleister das Hausrecht haben, erhöhen. Typischerweise[1] handelt es sich hierbei um Einkaufszentren (englisch malls), Passagen usw. im Bereich der Innenstädte, die neben Kriminellen wie Taschen- und Ladendieben auch andere, den Auftraggebern und der Kundschaft tendenziell unangenehme Personen anziehen. Belästigungen durch verhaltensauffällige oder unter dem Einfluss von Alkohol und anderen Rauschmitteln stehende Personen und Personengruppen, die an den entsprechenden Orten Zerstreuung oder Schutz vor Witterung suchen, sollen durch die Streifen abgeschreckt werden. Die Aufgaben umfassen dabei Schutz des Eigentums von Auftraggebern und Kundschaft, Schutz vor anderen Straftaten und Belästigung, Durchsetzung des Hausrechts, Hinweis auf die Hausordnung sowie ihre Durchsetzung, Erhaltung der Sauberkeit und Ordnung im Umfeld der Ladengeschäfte.[2] Im Folgenden wird diese Ausprägung der (gewerblicherseits in Auftrag gegebenen) Schutzleistung „Typ 1“ genannt.

Zum zweiten kann anstelle des Gewerbes die Kommune Auftraggeber sein. In diesem Falle werden auch öffentliche Räume im engeren Sinne bestreift, beispielweise Parkanlagen, Spielplätze, Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, Sportplätze usw.. Die typischen Funktionen dieser Streifen umfassen das Abschrecken durch Präsenz sowie das Anzeigen von Ordnungswidrigkeiten (z. B. aggressives Betteln, Alkoholmissbrauch durch Jugendliche, Verunreinigungen, wildes Plakatieren etc.) und Straftaten. Darüber hinaus kann im Rahmen der Nothilfe auch das Einschreiten bei Vorkommnissen wie z. B. Handgreiflichkeiten zu den Aufgaben gehören. Im Folgenden wird diese Ausprägung der (seitens der Kommune in Auftrag gegebenen) Schutzleistung „Typ 2“ genannt.

Als besondere Ausprägung werden im Rahmen von Kooperationsmodellen wiederum gemischte Streifen aus Ordnungsamt-Mitarbeitern und privaten Dienstleistern – ähnlich den in der Praxis bereits in einigen Städten erprobten gemischten Streifen aus Ordnungsamt-Mitarbeitern und Polizeivollzugsbeamten – erwogen (vgl. bspw. Buhl, in Schott-Lung 2018).

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht im Themenkomplex City-Streife eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

[1] Anm.: Eine beispielsweise in England bekanntere, in Deutschland aber seltene und durchaus kritisierte Ausprägungsform sind Plätze in Privateigentum, die ohne bauliche Abgrenzung im öffentlichen Raum liegen und bisweilen nicht ohne Weiteres als solche erkannt werden können. Ein Beispiel ist der Potsdamer Platz in Berlin, hier ist Privatgrund außerhalb von Überdachungen und Gebäuden teilweise lediglich durch abweichende Pflasterung erkennbar.

[2] Beobachten, Erkennen und Melden von Rechtsverstößen im Rahmen der informellen Kooperation von privaten Sicherheitsdiensten mit Ordnungsämtern und der Polizei ist hier hingegen nicht Gegenstand der Betrachtung, obwohl die unentgeltliche und gegenseitige Information in gewissem Rahmen zum Alltagsgeschäft gehört. Begrifflich zu unterscheiden ist die hier betrachtete Schutzleistung City-Streifen vom Kommunalen Ordnungsdienst (KOD, dem hoheitliche Aufgaben wahrnehmenden uniformierten Vollzugsdienst der kommunalen Ordnungsbehörden – vgl. bspw. Stadt Leverkusen, 2019), sowie von der Überwachung ruhenden bzw. fließenden Verkehrs (z. B. Erfassung von ordnungswidrigem Parken und Geschwindigkeitsverstößen), und von Sicherheits- und Kontrolldiensten in Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs.

Quellen:

Schott-Lung, A. (2018), Was Sicherheitsdienstleister im öffentlichen Raum leisten können. https://www.sicherheit.info/was-sicherheitsdienstleister-im-oeffentlichen-raum-leisten-koennen, zuletzt abgerufen 08.11.2019.

Stadt Leverkusen (2019), Beschlussvorlage 2019/2750 zur Gründung des Kommunalen Ordnungsdienstes, 11.02.2019. http://ris.leverkusen.de/vo0050.asp?__kvonr=6128&voselect=1145, zuletzt abgerufen 08.11.2019.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung einer City-Streife die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?

Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte ab. Da mit der Durchführung der Streifen betraute Kräfte nicht gleichzeitig an anderen Orten dieser (oder einer anderen) Aufgabe nachgehen können, kann bei hohem Personalbedarf bei gegebener Anzahl an verwendbarem Personal Rivalität vorliegen.

Dies könnte insbesondere bei Typ 1 der City-Streifen vorkommen, da der räumliche Wirkungsbereich hier auftragsgebunden begrenzt ist (und sich beispielsweise auf ein bestimmtes Einkaufszentrum beschränkt). Andererseits erfordert das für Typ 1 übliche Aufgabenspektrum kein hochqualifiziertes Sicherheitspersonal, sodass Personalknappheit wiederum unwahrscheinlich erscheint. Für Typ 1 kann also Rivalität vorliegen, ist aber nicht zu erwarten.[1] Gibt es ausreichend Personal, so liegt keine Rivalität vor.

Bei Typ 2 ist aufgrund der vielfältigeren Aufgaben und Umgebungen sowie der notwendigen Kenntnisse praktischer Umsetzung geltenden Rechts in etwas komplexeren Situationen eine vergleichsweise höhere Mindestqualifikation des einzusetzenden Personals anzunehmen. (Hier wäre bspw. an Aufgaben zu denken, die eine Beleihung voraussetzen. Das „Jedermannsrecht“ mit seinen Beschränkungen und Voraussetzungen nach § 127 Strafprozessordnung hingegen ist Gegenstand der grundlegenden Unterrichtung nach  § 34a Abs. 2 GewO Nr. 1. Seine verinnerlichte Kenntnis stellt also keine höhere Mindestqualifikation dar, wenn auch in der Praxis bisweilen Kompetenzüberschreitungen zu beklagen sind, die manchmal gar strafrechtliche Tatbestände wie den der Nötigung darstellen können. Hier wird erneut die Bedeutung eines verantwortungsvollen Qualitätsmanagements seitens betrauter Sicherheitsunternehmen deutlich.) Für Typ 2 kann also in Zeiten der Personalknappheit schon eher Rivalität vorliegen. Hingegen agieren die Streifen vom Typ 2 weiträumiger als die des Typs 1, was die Rivalität wiederum abschwächt. 

Je nach Fall können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Sind Personalknappheit ausgeprägt und Zahl der zu bestreifenden Orte – bspw. die der Einkaufszentren oder der öffentlichen Plätze – groß, scheiden öffentliches Gut und Klubkollektivgut aus, es bleiben zur Auswahl privates Gut und Allmende-Gut. Ist andererseits ausreichend Personal vorhanden, bleiben dagegen nur öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Hierfür muss genauer betrachtet werden, wer denn hier überhaupt der Nutznießer ist.

Bei City-Streife Typ1 sind die unmittelbaren Nutznießer die Kunden und die Gewerbetreibenden (letztere auch mittelbar, da ein von Kunden als sicher empfundenes Umfeld ihre Geschäftsumsätze tendenziell erhöht). Von diesem Nutzen ausgeschlossen sind Kunden ungeschützter anderer Einkaufszentren (usw.) sowie die dort ansässigen Gewerbetreibenden. Es liegt Exkludierbarkeit vor, Allmende- und Öffentliches Gut scheiden unter dieser Bedingung aus.

Bei Typ 2 geht es um Prävention und Abschreckung durch Präsenz und Schaffen der Voraussetzungen für eine wirksamere Strafverfolgung (durch Beobachten, Melden und Bezeugen), in selteneren Fällen auch um Gefahrenabwehr im Rahmen von Nothilfe. All das betrifft die gesamte Bevölkerung, niemand kann ausgeschlossen werden, es liegt keine Exkludierbarkeit vor. Privates Gut und Klubkollektivgut scheiden unter dieser Bedingung aus.

Wir haben es also ohne besondere Personalknappheit am Arbeitsmarkt für Sicherheitsleute bei City-Streife vom Typ 1 (gewerblicher Auftraggeber) mit einem Klubkollektivgut (Rivalität nein, Exkludierbarkeit ja) zu tun, beim Typ 2 (kommunaler Auftraggeber) dagegen mit einem öffentlichen Gut: Rivalität nein, Exkludierbarkeit nein.

(Ist dagegen der Arbeitsmarkt für geringer qualifizierte Sicherheitsleute gerade „leergefegt“, ändert sich das Bild wie folgt: Typ 1 wird zum privaten Gut – Rivalität ja, Exkludierbarkeit ja –, Typ 2 zum Allmendegut – Rivalität ja, Exkludierbarkeit nein.)

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Sowohl bei Allmendegütern (Quasikollektivgütern) als auch bei öffentlichen Gütern ist die Bereitstellungsverantwortung beim Staat anzusiedeln, da eine privat organisierbare Marktfähigkeit nicht vorhanden ist. Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, S.8f.).

Angewendet auf City-Streifen bedeutet dies, dass – mit oder ohne Personalknappheit am Arbeitsmarkt – die Bereitstellung der Schutzleistung bei Typ 1 nicht beim Staat liegt, jedoch immer bei Typ 2.

Bei der Finanzierung hängt es wieder vom Gutscharakter – also hier von Personalknappheit und ggf. Zahl der zu bestreifenden Orte – ab.

Handelt es sich um eine City-Streife vom Typ 1 (gewerblicher Auftraggeber), und ist die Personallage angespannt, sollte die somit ein Klubkollektivgut darstellende Schutzleistung über Beitragszahlungen der Gewerbetreibenden finanziert werden. Ist die Personallage entspannter und stellt die Schutzleistung somit ein privates Gut dar, kann sie flexibler und über Marktpreise ebenfalls von den Gewerbetreibenden finanziert werden. In beiden Fällen werden die Gewerbetreibenden die Kosten indirekt an ihre Kundschaft weitergeben.

Handelt es sich um eine City-Streife vom Typ 2 (kommunaler Auftraggeber) und ist die Personallage angespannt oder die Zahl der zu bestreifenden Flächen groß, liegt also ein Allmende- bzw. Quasikollektivgut vor. Dann ist die nach Ansicht von Ökonomen empfehlenswerte Finanzierung hier[2] die Erhebung eines sogenannten regionalen oder gruppenweisen Zwangsbeitrags (vgl. Grossekettler 1998, S.9). Bei entspannterer Ressourcenlage ist die Schutzleistung als öffentliches Gut zu betrachten, dann sollte sie über Steuern finanziert werden.

[1] Anm.: Falls jedoch aufgrund von Sondereffekten (wie beispielsweise der Flüchtlingskrise ab 2015 mit dem durch sie sprunghaft erhöhten Bedarf an einfacheren Bewachungs- und Schutz-Dienstleistungen) ein hoher Bedarf an vergleichsweise niedrig qualifiziertem Sicherheitspersonal besteht, wäre auch bei Typ 1 Rivalität – gewissermaßen quer über verschiedene Schutzleistungen – zu erwarten. Dann wäre der Arbeitsmarkt nämlich temporär „leergekauft“.

[2] Anm.: Hier heißt: Bei einem Zwangsverein (i.G.z. einem privaten Verein) als empfohlenem Bereitstellungsverband.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Bei der City-Streife vom ersten Typ liegt neben der Bereitstellungs- und Finanzierungs-Verantwortung auch die der Herstellung in privaten Händen – staatliche Sicherheitskräfte werden nur anlass- bzw. einsatzbezogen Einkaufszentren u. ä. aufsuchen, bspw. nach Notrufen.

Wie sieht es aber nun bei Typ 2 mit der Herstellung aus – sollte der Staat (hier: die Kommune) das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Streifenpersonals. Zwar wird der  Ausbildungs- und Qualifikationsstand des zu betrauenden Personals für City-Streifen vom Typ 2 zwar verglichen mit Typ 1 aufgrund der komplexeren und vielfältigeren Einsatzszenarien und -umfelder höher sein müssen, jedoch reichen aus der Sicht der Autoren dafür im Vergleich beispielsweise zu Bediensteten der Ordnungsämter und zu Polizeibeamten günstigere (private) Sicherheitskräfte mit Qualifikationsniveau für einfache Aufgaben aus. Transformationskosten fallen also vermutlich nicht in erheblicher Höhe an, weshalb eine Vergabe an Unternehmen vermutlich eine Kostenersparnis bedeuten würde.

Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt dies ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[1]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben im Bereich der Bestreifung von öffentlichen Plätzen usw. nicht weiter erheblich, da die Tätigkeit – insofern die Streifen ihre Kompetenzen nicht überschreiten – politisch nicht besonders sensibel ist, und keinen ungewöhnlich hohen Aufwand in Bezug auf Beaufsichtigung und Kontrolle mit sich bringt.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Ordnungsamt-Angehörige und Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert (vgl. Grossekettler 1998, S. 11.). Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwendigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei City-Streifen im öffentlichen Raum spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes (der Polizei) möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn die Streifen mit über das Jedermann-Recht hinausgehenden Kompetenzen versehen würden. Sollte also zukünftig vom Gesetzgeber eine Erweiterung dieser Kompetenzen – etwa hin zur Ermöglichung von Ausweiskontrollen oder der Erteilung von Platzverweisen – in Erwägung gezogen werden, so wäre zu vermuten, dass eine Mehrheit der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in nicht unerheblicher Höhe in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe von City-Streifen an Unternehmen zu vermeiden.

Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem infrage: Externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten im öffentlichen Raum) oder asymmetrische Informationen sowie Wettbewerbsbeschränkungen. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex City-Streifen hier in erster Linie principal agent– und möglicherweise adverse selection-Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt. Wettbewerbsbeschränkungen sind denkbar, aber in Abwesenheit eines bestehenden Marktes a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen – vgl. Paefgen 2009, S. 210.) könnten eine Rolle spielen.

[1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

Quellen:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind bei City-Streifen vom Typ 1 (gewerbliche Auftraggeber) zwingend privatwirtschaftlich zu regeln, bei City-Streifen vom Typ 2 (kommunale Auftraggeber) dagegen zwingend Aufgaben des Staates. Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, jedoch aus unserer Sicht bei Beschränkung der Kompetenzen der Durchführenden auf das Jedermannsrecht vorzugsweise an Unternehmen zu übertragen. Für weisungs- oder mindestens detailliert vertragsgebundene unterstützende Tätigkeiten sehen wir Raum für die Tätigkeit privater Unternehmen. Bei weitergehenden Kompetenzen oder einer besonderen politischen Sensibilität kann dagegen die Herstellung der Schutzleistung aus unserer Sicht ebenfalls staatliche Aufgabe werden.

Ob hier Staat oder Markt effizienter bei der Herstellung sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro privat), Transaktions- (Tendenz: Pro privat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: ambivalent, pro Staat im Falle politischer Sensibilität oder zusätzlicher Kompetenzen) ab. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich bei der Bewertung der Kosten-Kriterien auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.