Betrieb von Justizvollzugsanstalten

Bei der Schutzleistung geht es um Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Straf- und Haftvollzug, die von betrieblichen Tätigkeiten (wie Hausverwaltung, Nahrungsversorgung, fach- und sozialtherapeutischen Diensten, Betrieb von Wäschereien, Arbeits- und Werkstätten) über Zugangs- und Besucherkontrolle, Objektschutz sowie bestimmte Teilbereiche der Überwachung bis – zumindest in einigen angelsächsisch geprägten Ländern – hin zu Bewachung und Zwangsmaßnahmen gegenüber den Gefangenen reichen können.

In Deutschland gibt es unseres Wissens aktuell keine Tätigkeiten privater Dienstleister in Bereichen, die hoheitliche Eingriffsbefugnisse voraussetzen. Dies betrifft insbesondere die Organisationshoheit sowie Kernfunktionen des Vollzugs (vgl. Bundestag 2007), also die „Schließer-Aufgaben“ und Reaktion auf Alarmierungen. Wir betrachten im Folgenden lediglich die nach derzeitiger rechtlicher Situation an private Dienstleister übertragbaren Tätigkeiten, also explizit nicht Eingriffsmaßnahmen gegenüber Gefangenen.

Nutznießer der Schutzleistung sind in erster Linie die Justizverwaltungen der Bundesländer. Im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten gibt es in Deutschland keine Haftanstalten im Justizvollzug, die von Gebietskörperschaften auf kommunaler oder Bundesebene betrieben werden. Im indirekten und weitesten Sinne kann auch die Gesellschaft als Ganzes als Nutznießende verstanden werden, da sie von einem effektiven (Generalprävention) und effizienten (fiskalische Vorteile) Justizvollzugsdienst profitiert.

Quellen:
Bundestag (2007). Privatisierung im Strafvollzug. Ausarbeitung WD 7 – 076/07. https://www.bundestag.de/resource/blob/407046/27f9d04e8dc54423e2696a2cc058251f/wd-7-076-07-pdf-data.pdf, letzter Abruf 21.08.2019.

Frankfurter Allgemeine Zeitung (31.01.2018). Grade der Unfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht verhandelt über die Fixierung von psychisch Kranken.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Durchführung von Tätigkeiten innerhalb einer Haftanstalt die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung?  Die Antwort auf diese Frage hängt von der der Knappheit eingesetzter Kräfte ab. Aktuell fallen hier keine besonderen Engpässe auf, wie beispielsweise an der teilprivatisierten Justizvollzugsanstalt Hünefeld beobachtet werden kann. Nach Aussage der Anstaltsleitung ist es im Gegenteil so, dass sich bestimmte Fachkräfte wie beispielsweise im psychologischen Dienst flexibler am privaten Arbeitsmarkt einstellen lassen. Andere Funktionen wie der Betrieb von Küchen, Werkstätten, die Videoüberwachung usw. stellen vergleichsweise keine hohen Anforderungen an die Qualifikation der Mitarbeiter, sodass auch hier keine Engpässe beobachtet werden. Andere potenzielle Nutzer – also andere Bundesländer (da wir die Nutznießer auf Landesebene betrachten, gehen wir nicht von Rivalität der Haftanstalten eines Landes untereinander aus) – rivalisieren mithin nicht um knappe Arbeitskräfte. Wenn also keine Verwendungsrivalität vorliegt, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, kann also der Nutznießer der Schutzleistung andere potenzielle Nutznießer von der Mitnutzung ausschließen? Dies ist bei Betrachtung der Justizverwaltungen der Länder als Nutznießende möglich, bei Betrachtung der Gesellschaft als Ganzes nicht. In ersterem Fall liegt Exkludierbarkeit vor, da die Angestellten und Bediensteten oft nur einer Haftanstalt, und in aller Regel nur einem Bundesland, zur Verfügung stehen. Andere Länder können mithin nicht auf das Personal zugreifen. Je nach Sichtweise verengt sich die Auswahl im Güterschema also entweder auf das Klubkollektivgut (Justizverwaltungen der Länder als Nutznießende), oder aber auf das öffentliche Gut (Gesamtgesellschaft als Nutznießende).

Es handelt sich ordnungspolitisch bei der Schutzleistung „Betrieb von Haftanstalten“ je nach gewählter Sichtweise entweder um ein Klubkollektivgut oder um ein öffentliches Gut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

In Deutschland verantwortet der Staat in Form der Bundesländer aus hoheitlichen Gründen die Bereitstellung der Schutzleistung (nicht notwendigerweise der Gebäude der Haftanstalten, hier sind auch sogenannte Betreibermodelle denkbar), auch wenn diese nach dem Güterschema als Klubkollektivgut einzustufen sein sollte. Wie im Fall des öffentlichen Gutes[1] ist eine privat organisierbare Marktfähigkeit nicht vorhanden.

Die Finanzierung sollte im Falle eines Klubkollektivgutes über Beiträge erfolgen, die in der Praxis von den Bürgern des Bundeslandes über Steuern (auf Bundes- oder Landesebene) zu entrichten sind. Ist die Schutzleistung als öffentliches Gut zu betrachten, soll sie ohnehin über Steuern finanziert werden.

[1] Anm.: Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind (vgl. Grossekettler 1998, 8f.).

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Wie sieht es nun mit der Herstellung aus – sollte der Staat das selbst übernehmen, oder die Aufgabe (aus ökonomischer Sicht) an andere vergeben und damit die Schutzleistung extern beschaffen?

Hier werden in der Regel als Entscheidungshilfe verschieden Arten von Kosten im weitesten Sinne betrachtet: Transformations-, Transaktions- und Verfahrenspräferenzkosten. Die Summe dieser drei Kostenarten gibt – ohne Berücksichtigung anderer Faktoren, allein durch die volkswirtschaftliche Brille – Aufschluss darüber, ob Eigenherstellung oder Vergabe lohnender sind.

Transformationskosten sind hier die Kosten, die aufgewandt werden müssen, um aus Vorleistungen die Schutzleistung zu erstellen. Konkret sind das hier vor allem die abzurechnenden Arbeitsstunden des Personals, sowie ggf. Nebenkosten des Betriebes (etwa der in der Küche einer Haftanstalt verarbeiteten Nahrungsmittel). Gehen wir davon aus, dass letztere sich beim Betrieb durch private Dienstleister nicht von denen beim direkten Betrieb durch Bedienstete der öffentlichen Hand unterscheiden – im zwecks Anschaulichkeit gewählten Beispiel, dass Nahrungsmittel gleicher Qualität, Menge und Beschaffungspreise verwendet werden – , geht es also einzig um Personalkosten.

Für Tätigkeiten im medizinischen, psychologischen und sozialtherapeutischen Dienst ist ein relativ hoher Ausbildungs- und Qualifikationsstand des mit der Aufgabe zu betrauenden Personals Voraussetzung. Mithin werden hier keine günstigeren (privaten) Sicherheitskräfte mit Qualifikationsniveau für einfache Aufgaben ausreichen können. Transformationskosten fallen aufgrund dieses Aspektes also vermutlich in nicht geringerer Höhe als bei Verwendung staatlichen Personals an, weshalb eine Vergabe an Unternehmen zunächst eher keine Kostenersparnis bedeuten würde. Allerdings kann eine Vergabe ein durch vermehrte Flexibilität einen bzgl. Vollzeitäquivalenten schlankeren Personalkörper bedeuten, da anderenfalls für zeitweise Nichtverfügbarkeit von Mitarbeitern (bspw. in Elternzeit) zusätzliche Planstellen der öffentlichen Hand vorgehalten werden müssten. Insgesamt ist der Effekt einer Vergabe auf die Transformationskosten also wahrscheinlich doch etwas dämpfend.

Transaktionskosten sind solche (Neben-)Kosten, die aufgrund von Informationsdefiziten als unvermeidbare „Reibung“ anfallen, aber nicht in ins Endprodukt eingehen. Es fallen für die öffentliche Hand (höhere) Transaktionskosten an, wenn unterstützende oder direkte Aufgaben im Rahmen der Schutzleistung an Unternehmen vergeben werden. (Umgekehrt gilt das ebenfalls in gewissem Umfang für beauftragte Unternehmen.[1]) Mutmaßlich sind die Transaktionskosten im Falle der Vergabe von Aufgaben in Justizvollzugsanstalten nicht unerheblich, da aufgrund der Natur der Tätigkeit und der politischen Sensibilität auch für unterstützende Tätigkeiten die Posten Beaufsichtigung und Kontrolle nicht unterschätzt werden dürfen.

Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist. Beamte (des Justizvollzugs) handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert[2] und möglichst kostensparend.

Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwändigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Im Justizvollzug spielt die Wahrung des Neutralitätsgebotes eine möglicherweise entscheidende Rolle, auch in Bezug auf die korrekte Behandlung der Gefangenen.[3]

Dies könnte für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint, und es am Markt private Anbieter zweifelhafter Zuverlässigkeit und Qualitätssicherung gibt.

Auch eine gewisse Gefahr einer Unterwanderung ggf. zu beauftragender privater Unternehmen durch organisierte Kriminalität – konkret bezogen vor allem auf Korruption sowie Schmuggel von Waren (Waffen, Telefone, Betäubungsmittel[4]) und Informationen – ist nicht von der Hand zu weisen. Es steht zu vermuten, dass ein Teil der Bevölkerung Verfahrenspräferenzkosten in nicht unerheblicher Höhe in Kauf nehmen würde, um eine Vergabe der Durchführung von Aufgaben mit direktem Kontakt zu den Gefangenen oder der Absicherung nach außen inkl. der Besucherkontrolle in Justizvollzugsanstalten an Unternehmen zu vermeiden. Weniger ausgeprägt ist diese Haltung mutmaßlich in Bezug auf rein unterstützende bzw. betriebliche Tätigkeiten, etwa beim Betrieb der Küche, der Wäscherei etc.

Weiterhin ist bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – zu betrachten, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem asymmetrische Informationen sowie ggf. Wettbewerbsbeschränkungen infrage. In Bezug auf asymmetrische Informationen sind aus unserer Sicht im Zusammenhang mit dem Themenkomplex Justizvollzug hier in erster Linie principal agent und möglicherweise adverse selection – Probleme zu bedenken, die für eine staatliche Herstellung sprechen. Dieser Aspekt kommt gewissermaßen aus der gleichen Schublade wie das Thema Verfahrenspräferenzkosten – er spielt dann eine Rolle, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt. Wettbewerbsbeschränkungen sind grundsätzlich denkbar (in den Vereinigten Staaten beispielsweise ist in diesem Sektor eine ausgeprägte Oligopolbildung zu beobachten[5]), aber aufgrund der bislang nur punktuellen Beteiligung privater Unternehmen in Deutschland a priori schwer zu beurteilen. Natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen[6]) könnten eine Rolle spielen. 

[1] Anm.: Für die beauftragten Unternehmen fallen ebenfalls Transaktionskosten an, etwa aufgrund von Faktor-Spezifität. Diese kann sich auf Standort, physische Investitionen, Humankapital usw. beziehen. Bei einer gesamtgesellschaftlichen, volkswirtschaftlichen – also nicht nur betriebswirtschaftlichen – Betrachtung sind diese strenggenommen ebenfalls zu berücksichtigen. Dies soll allerdings hier im Interesse einer aufs Wesentliche beschränkten Erörterung unterbleiben.

[2] Vgl. Grossekettler 1998, S.11

[3] Anm.: In den Vereinigten Staaten sind in den vergangenen Jahren zahlreiche Probleme aus der Praxis privat betriebener Justizvollzugsveranstaltungen bekannt geworden, die zu einer ausgeprägten Polarisierung bezüglich der Haltung der Wählerschaft zur Rolle Privater in Justizvollzugsanstalten geführt haben. Vgl. hierzu unter anderem Aman & Greenhouse (2014), Cummings & Lamparello (2016), Fulcher (2012), Khey (2015), Kruis (2000) Sekhonyane (2003), und Siegel (2016).

[4] Vgl. Der Spiegel, 2017.

[5] Vgl. Rieckmann 2017.

[6] Vgl. Paefgen 2009, S. 210.

Quellen:

Aman Jr, A. C., & Greenhouse, C. J. (2014). Prison privatization and inmate labor in the global economy: Reframing the debate over private prisons. Fordham Urb. LJ, 42, 355

Cummings, A. D. P., & Lamparello, A. (2016). Private prisons and the new marketplace for crime. Wake Forest JL & Policy, 6, 407.

Der Spiegel (2017). „handys sind jetzt in der küche. geil.“ Schmuggelskandal in JVA. Ausgabe 14/2017, https://www.spiegel.de/panorama/justiz/justizvollzugsanstalt-bremervoerde-mitarbeiter-schmuggelten-handys-und-drogen-in-den-knast-a-1141416.html, zuletzt abgerufen 25.11.2019.

Fulcher, P. A. (2011). Hustle and flow: Prison privatization fueling the prison industrial complex. Washburn LJ, 51, 589.

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Khey, D. N. (2015). Privatization of prison. The Encyclopedia of Crime and Punishment, 1-8.

Kruis, K. (2000). Haftvollzug als Staatsaufgabe. Zeitschrift für Rechtspolitik, 1-5.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Rieckmann, J. (05.06. 2017). Privatization of Security Services: Comparing Approaches to Policing and Prisons across the Atlantic. https://www.aicgs.org/publication/privatization-of-security-services/ Zuletzt abgerufen 25.07.2019.

Sekhonyane, M. (2003). Public-private partnerships (PPP) in South African prisons: the pros and the cons. SA Crime Quarterly, 2003(3), 33-36.

Siegel, D. M. (2016). Internalizing Private Prison Externalities: Let’s Start With The GED. Notre Dame JL Ethics & Pub. Policy, 30, 101.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung sind zwingend Aufgaben des Staates. Die Frage der Herstellung ist ohne weitere Informationen nicht so eindeutig zu beantworten, mindestens die Herstellung der Kernaufgaben aber (Eingriffsmaßnahmen) ist aus unserer Sicht aufgrund von Verfahrenspräferenzkosten (neben anderen, nicht volkswirtschaftlichen Aspekten) ebenfalls zwingend staatliche Aufgabe. Für weisungs- oder mindestens detailliert vertragsgebundene unterstützende Tätigkeiten sehen wir Raum für die Tätigkeit vertrauenswürdiger privater Unternehmen.

Ob hier Staat oder Markt effizientere Hersteller sind, hängt von der Summe und Gewichtung der Transformations- (Tendenz: Pro Private für unterstützende Tätigkeiten), Transaktions- (Tendenz: Pro Staat) und Verfahrenspräferenzkosten (Tendenz: Pro Staat, abgesehen von Unterstützungsaufgaben) ab. Weiterhin kommt bei den unterstützenden Tätigkeiten viel auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an. Hier spielen also die Rahmenumstände ebenso wie der politische Willensbildungsprozess besondere Rollen.

An dieser Stelle sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich hier um eine besonders sensible Schutzleistung in einem Kernbereich staatlichen Handelns dreht. Zweifel an der relativen Bedeutung ökonomischer Argumente im Vergleich zu anderen Aspekten sind nicht von der Hand zu weisen.