Campuspolizei

Hierunter wird hier die Durchführung von über Beobachten, Erkennen und Melden hinausgehende Schutzaufgaben auf Liegenschaften von Bildungseinrichtungen[1] wie Universitäten oder Schulen durch nicht staatliche Organisationen verstanden. Neben der Durchsetzung der Hausordnung und des Hausrechts schließt dies insbesondere die direkte Gefahrenabwehr ein. In den Vereinigten Staaten werden durch einige Campuspolizeien in Kooperation mit regulären Polizeibehörden auch Ermittlungstätigkeiten im Nachgang einfacherer Straftaten wie etwa bei Einbruchsdiebstahl durchgeführt. Hinzu treten oft Randaufgaben wie beispielsweise das Fungieren als Ansprechpartner, Vertrauenspersonen und Informationsstelle für Schüler, Studierende oder Besucher. Neben der Bedienung eines besonderen Sicherheitsbedürfnisses der Schüler, Studierenden und ihrer Angehörigen versprechen sich Bildungseinrichtungen oft eine Reihe weiterer Nutzen: Zum einen geht es um die Verkürzung der Reaktionszeit im Falle sogenannter active shooter-Szenarios, also von Angriffen einzelner Täter oder kleiner Gruppen mit Schusswaffen[3], wie sie bislang vor allem und mittlerweile vielfach – aber nicht ausschließlich – in den Vereinigten Staaten vorgekommen sind. Zum anderen geht es um Begrenzung der Haftungsrisiken sowie um Markenschutz. Auch die  Verbesserung der Personallage und damit der Fähigkeit zur Bearbeitung vergleichsweise niedrigschwelliger Delikte und Störungen, die von leichteren Sexualdelikten über Betäubungsmittelangelegenheiten bis hin zu Ruhestörung reichen können, kann ein Beweggrund zur Einrichtung einer Campuspolizei sein.

Nutznießende dieser Schutzleistung sind in erster Linie die Bildungseinrichtungen als Institutionen, ihre Studenten bzw. Schüler sowie im weiteren Sinne deren Angehörige.

Wir betrachten nun die Frage, ob es aus ordnungspolitischer Sicht bei solchen polizeiartigen Schutztätigkeiten eine Rolle privater Unternehmen geben sollte, und was ggf. zu beachten wäre.

[1] Anm.: In den Vereinigten Staaten gibt es polizeiartige private Sicherheitsdienste auch an sog. think tanks wie z. B. der Brookings Institution, sowie an Beratungs- und Forschungsinstituten etc. Der Einfachheit halber werden diese Sonderfälle hier nicht gesondert erörtert. Es handelt sich um weitgehend vergleichbare Sicherheitsdienste, mit etwas unterschiedlich gewichteten Aufgabenfeldern (bspw. mehr Veranstaltungs-Absicherung, weniger Funktion als Ansprechpartner für Beratung und Information von Besuchern und Studierenden).

[2] Anm.: Vgl. Rieckmann (2017).

[3] Anm.: Auch in Deutschland hat es solche Angriffe bereits gegeben, so mit Schusswaffen wohl erstmals 1871 (am Ludwigsgymnasium in Saarbrücken) und 1913 (an der Sankt-Marien-Schule in Bremen-Walle). 1964 kam es zu einem Amoklauf mit einem Flammenwerfer an einer Volksschule Köln-Volkhoven. Seit dem Jahrtausendwechsel wurden schwerwiegende Angriffe häufiger. Besondere mediale Aufmerksamkeit erhielten dabei die Fälle Erfurt (2002, Gutenberg-Gymnasium), Emsdetten (2006, Geschwister-Scholl-Schule), Winnenden (2009, Albertville-Realschule) und Anspach (2009, Gymnasium Carolinum).

Quelle:

Rieckmann, J. (05.06. 2017). Privatization of Security Ser-vices: Comparing Approaches to Policing and Prisons across the Atlantic. https://www.aicgs.org/publication/privatization-of-security-services/ Zuletzt abgerufen 25.07.2019.

Nach dem standardisierten Prüfschema betrachten wir hier zwecks Ermittlung der Güter-Art der Schutzleistung zwei Fragestellungen: Liegt Rivalität vor, und liegt Exkludierbarkeit vor? Aus den Antworten auf diese Grundfragen lässt sich ableiten, ob es sich bei der Schutzleistung um ein öffentliches Gut (prototypisches Kollektivgut), um ein privates Gut (Individualgut), oder um einen der „Mischfälle“ Klubkollektivgut oder Allmende-Gut (Quasikollektivgut) handelt.

Besteht nun Verwendungsrivalität im ökonomischen Sinne? Beschneidet also die Tätigkeit einer Campuspolizei die Möglichkeiten anderer potenzieller „Nutzer“ bzgl. dieser Schutzleistung? Dies ist wohl nicht der Fall, da die beschriebenen Aspekte der Tätigkeit einer Campuspolizei allen Personen (abgesehen von denen, gegen die die Campuspolizei Maßnahmen ergreift) auf dem Campus grundsätzlich gleichermaßen Nutzen stiften dürften. Rivalität spielt also keine Rolle.

Liegt also Verwendungsrivalität nicht vor, können wir die „richtige“ Zuordnung der Schutzleistung in unserem Modell von vier auf zwei Gütertypen verengen. Privates Gut und Allmende-Gut scheiden aus, es bleiben öffentliches Gut und Klubkollektivgut zur Auswahl.

Und besteht Exkludierbarkeit, können also potenzielle Nutznießer der Schutzleistung von der Mitnutzung ausgeschlossen werden? Hier kommt es auf die Art der Bildungseinrichtung an.

Handelt es sich um eine öffentliche Bildungseinrichtung (Fall 1), die auch von anderen als den dort Beschäftigten, immatrikulierte Studierenden oder Schülern aufgesucht werden kann (wie das etwa bei den Bibliotheken und Mensen deutscher Universitäten typischerweise der Fall ist), dann liegt keine Exkludierbarkeit vor.

Handelt es sich hingegen um eine private Bildungseinrichtung (Fall 2 – eine private Universität, Privatschule o. ä.), die nicht der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich ist (weil sie sich etwa auf einem umzäunten Campus befindet), dann liegt Exkludierbarkeit vor.

Nehmen wir das Kriterium der Exkludierbarkeit als nicht gegeben an, verengt sich die Auswahl der Gütertypen auf eines – das öffentliche Gut. Das trifft für unseren Fall 1 zu. Für Fall 2 hingegen handelt es sich bei der Schutzleistung um ein Klubkollektivgut.

Nun sind zwei Fragen zu beantworten: Wer soll aus ordnungspolitischer Sicht die Bereitstellung übernehmen, wer die Finanzierung?

Bereitstellungsaufgaben (oder auch: Versorgungs-) des Staates sehen Ökonomen grundsätzlich dort, wo beim aktuellen Stand der Technik eine Zuordnung zu „prototypischen und (…) Quasi-Kollektivgüter(n)“ erfolgt, und diese knapp sind. Da es sich unserer Auffassung nach im Fall 1 um ein öffentliches Gut (also um ein prototypisches Kollektivgut) handelt, ist die Bereitstellungsverantwortung beim Staat anzusiedeln. Im Fall 2 hingegen läge die Bereitstellungsverantwortung bei den privaten Trägern der Bildungseinrichtungen, und nicht beim Staat.

Die Finanzierung der Schutzleistung hat aus unserer Sicht im Fall 1 über Steuern zu erfolgen, wie dies auch bei sonstigen Polizeikräften der Fall ist. Im Fall 2 hingegen hat sie über Beiträge zu erfolgen, also beispielsweise über Studiengebühren oder Schulgeld.

[1] Anm.: Vgl. Grossekettler 1998, 8f.

Quelle:

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

In Deutschland gibt es aktuell keine Sicherheitsdienste, die den Campuspolizeien in den Vereinigten Staaten auch nur annähernd ähneln. Sind dezidiert für bestimmte Bildungseinrichtungen tätige Sicherheitsdienste vorhanden, so sind sie mit begrenzten Befugnissen ausgestattet und führen keine Schusswaffen. Sind über diese Befugnisse hinausgehende Eingriffe und Maßnahmen erforderlich, oder Schusswaffen zur Gefahrenabwehr erforderlich, greift in Deutschland die staatliche Polizei ein. Gleiches gilt für Ermittlungstätigkeiten.

Juristische Aspekte an dieser Stelle außer Acht lassend stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage, ob dies aus Gesichtspunkten der Effizienz die beste Lösung ist. Bei dieser Kostenbetrachtung kommen dabei einige Unterschiede zu amerikanischen Verhältnissen zum Tragen.

Die oben erwähnten Randaufgaben stellen zwar keine komplexen Anforderungen an die Qualifikation des tätig werdenden Personals, und lassen sich daher mit im Vergleich zu Polizeibeamten mutmaßlich kostengünstigeren Kräften privater Dienstleister erbringen. Anders sieht es jedoch schon im Bereich von Ermittlungstätigkeiten aus, und hohe Qualifikationsanforderungen stellt die Bewältigung bewaffneter Angriffe, von Amoklagen usw. Entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal – so es auf dem freien Arbeitsmarkt verfügbar sein sollte – wird im Zweifelsfall nicht kostengünstiger sein.

In den Vereinigten Staaten haben Polizeibeamte je nach Gebietskörperschaft und ihren Regularien typischerweise nach 20 bis 30 Dienstjahren das Anrecht auf volle Pensionsbezüge. Einige von ihnen nehmen dann den vorzeitigen Abschied, und die Möglichkeit wahr, in einer weniger gefährlichen und oft besser vergüteten Verwendung bspw. für Campuspolizeien tätig zu werden. Anders als in Deutschland[1] steht also auf dem Arbeitsmarkt hochgradig qualifiziertes und langjährig erfahrenes Personal in Form ehemaliger Polizeibeamter zur Verfügung.

Ein weiterer Aspekt sind Unterschiede im Bedarf nach solchen Fähigkeiten. Wie oben beschrieben, handelt es sich bei den oben angerissenen bewaffneten Angriffen innerhalb von Bildungseinrichtungen, insbesondere bei den active shooter events, um ein in den Vereinigten Staaten im Vergleich zu Deutschland viel häufigeres Phänomen. Der Bedarf nach einer sehr schnellen bewaffneten Reaktionsfähigkeit innerhalb von Bildungseinrichtungen, und damit nach dort permanent bereitzuhaltendem qualifiziertem und erfahrenem Personal, ist in den Vereinigten Staaten sehr real – in Deutschland aber (bislang und glücklicherweise) quasi nicht vorhanden.

In Deutschland sind also derzeit für – öffentliche oder private – Bildungseinrichtungen weder ein durch eine entsprechende Bedrohungslage evozierter Bedarf noch das ggf. notwendige Personal auf dem freien Arbeitsmarkt vorhanden.

Eine bevorzugte oder ausschließliche Rolle staatlicher Stellen bei der Herstellung könnte sich zusätzlich aufgrund von Aspekten dysfunktionaler Märkte ergeben. Kostenaspekte wie Transformations- und Transaktionskosten spielen bei der Entscheidung bezüglich der Herstellungsverantwortung in diesem Fall aus unserer Sicht keine Rolle – jedoch kämen Verfahrenspräferenzkosten in Frage. Verfahrenspräferenzkosten spielen dann eine Rolle, wenn nennenswerter Machtmissbrauch bei der Erstellung des Produktes – hier der Erbringung der Schutzleistung – möglich ist.

Polizeibeamte handeln im Rahmen des öffentlichen Rechts grundsätzlich regelorientiert, private Sicherheitskräfte dagegen primär ergebnisorientiert. Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch kann eine kostenaufwändigere, aber regelorientiertere Herstellung rechtfertigen – letztlich ist das eine Präferenzfrage. Bei der Tätigkeit von Campuspolizeien spielte die Wahrung des Neutralitätsgebotes eine möglicherweise dann eine entscheidende Rolle, wenn aus irgendwelchen Gründung diskriminierende Ahndung von Verstößen zu erwarten sein könnte. Falls Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die eingesetzten Mitarbeiter unzulässig (also bspw. auf Basis von Rasse, Hautfarbe oder ethnischer Herkunft, Sprache, politischer Ansichten, Weltanschauung, Religion, Behinderung, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Vermögen, oder Alter) diskriminiert werden könnte, könnte dies für den Einsatz behördlichen Personals sprechen, insofern bei diesem die Wahrscheinlichkeit einer unzulässigen Diskriminierung bspw. aufgrund behördlicher Kontrollprozesse geringer erscheint.

Relevant in Bezug auf die betrachtete Schutzleistung bei der Entscheidung, wer nun herstellen soll – Staat oder Markt – ist ferner die Prüfung, ob eine Form von Marktversagen vorliegen könnte. Hier kommen in unserem Kontext vor allem externe Effekte (Auswirkungen auf Unbeteiligte, für die keinerlei Ausgleich erfolgt – zum Beispiel räumliche Verdrängungs- und Verlagerungseffekte von lautstarken Studierenden-Partys vom Privat-Campus in angrenzende Parks, so dass Anwohner vermehrt durch nächtliche Ruhestörung belastet werden) infrage. Asymmetrische Informationen (Probleme aus dem Bereich principal agent oder adverse selection, die auftreten könnten, wenn es private Schutzleistungsanbieter zweifelhafter Vertrauenswürdigkeit gibt) sind aus unserer Sicht typischerweise hier nicht relevant. Wettbewerbsbeschränkungen oder natürliche Monopole sind nicht zu erwarten. Rationalitätsdefizite (Fragen von Wollen und Eigeninteresse, Können und kognitiven Beschränkungen) könnten eine Rolle spielen. 

[1] Anm.: Allenfalls ehemalige Militärangehörige stünden in Deutschland auf dem freien Arbeitsmarkt in begrenzter Anzahl zur Verfügung. Neben taktischen Fähigkeiten sind bei active shooter events aber unter Umständen zusätzlich eher aus der Polizeiarbeit stammende Kompetenzen wie der Kommunikation und Verhandlung mit (ggf. suizidalen) Personen in psychischen Ausnahmesituationen, der Unterscheidung von Situationen, in denen Verhandlung eine aussichtlose Taktik darstellt, sowie der reibungslosen Kooperation mit eintreffenden staatlichen Polizeikräften gefragt.

[2] Anm.: Die möglichen Gründe für die Zunahme solcher Zwischenfälle – Bevölkerungswachstum, Zunahme psychischer Erkrankungen, Radikalisierung, Einfluss des Internets, Einfluss sog. first person shooter games, Tatmittelzugang, u.v.m. –  über die Zeit sollen hier nicht weiter erörtert werden. Ein wichtiger Unterschied der Rahmenumstände sei hier allerdings erwähnt: In den Vereinigten Staaten ist der Zugang zu Schusswaffen für die Täter wesentlich einfacher als in Deutschland, wo der Schusswaffenerwerb gesetzlich strikt an Zuverlässigkeit, Bedürfnisprüfung sowie Sachkundenachweis gebunden ist. Dass andere Faktoren eine entscheidende Rolle spielen müssen, wird mit Blick auf die Schweiz deutlich. Dort befindet sich aufgrund des Milizsystems eine große Anzahl (vgl. Karp 2018) von Sturmgewehren in privaten Haushalten von Reservisten. Die Fälle pro Einwohner von Angriffen mit diesen Schusswaffen sind allerdings trotz der leichten Verfügbarkeit im Vergleich zu den Vereinigten Staaten extrem selten.

[3] Vgl. Grossekettler 1998, 11.

[4] Anm.: Vgl. einschlägige Richtlinien der Europäischen Union zur Gleichbehandlung, beispielsweise 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, und 2006/54/EG.

[5] Anm.: Vgl. Paefgen 2009, 210.

Quellen:

Europäische Union (2000/04/06). Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft, insbes. 2000/43/EG (Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft), 2000/78/EG (Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf), 2006/54/EG (Gleichbehandlung von Frauen und Männern in Arbeits- und Beschäftigungsfragen), 2004/113/EG (Gleichbehandlung von Frauen und Männern außerhalb des Beschäftigungsbereichs).

Grossekettler, H. (1998), Staatsaufgaben aus ökonomischer Sicht, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 274.

Karp, A. (2018). Estimating global civilian-held firearms numbers(pp. 1-12). Ginebra, Suiza: Small Arms Survey.

Paefgen, A. (2009). Rationalitätsdefizite im Handeln von Controllern: Ausprägungsformen und Gegenmaßnahmen (Vol. 34). Springer-Verlag.

Zusammenfassend wird aus volkswirtschaftlicher Perspektive zur betrachteten Schutzleistung folgendes vorläufiges Fazit gezogen:

Die Bereitstellung sowie die Finanzierung der Schutzleistung sind in Fall 1 – auf der Öffentlichkeit zugänglichen Campi – aus unserer Sicht staatlich zu regeln.

In Fall 2 – der Öffentlichkeit nicht zugängliche Campi privater Bildungseinrichtungen – sind Bereitstellung und Finanzierung dagegen privat zu regeln, insofern nicht die oben beschriebenen Aufgaben der Gefahrenabwehr (bewaffnete Antwort auf active shooter events) und Repression (Ermittlungen nach Straftaten mit komplexeren Tätigkeiten wie Eingriffen ins Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Durchsuchungen, Beschlagnahmen etc.) als Teil der Schutzleistung aufgefasst werden.

Die Herstellung der Schutzleistung kann dagegen unter Umständen privat erfolgen und aus Kostengründen sogar ratsam sein, wenn Kern der Schutzleistung die oben beschriebenen Randtätigkeiten sowie Durchsetzung von Hausordnung und Hausrecht darstellen, und damit ein strikt regelorientiertes und robustes Vorgehen von geringerer Bedeutung ist als ein ergebnisorientiertes, von Routine geprägtes Vorgehen. Bei Herstellung der Schutzleistung durch private Dienstleister kommt es letztlich (bei der Bewertung der Kosten-Kriterien im volkswirtschaftlichen Sinne) auf die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der Anbieter im Markt an.

Die für oben beschriebene Tätigkeiten der Gefahrenabwehr und Repression notwendigen Qualifikationen können derzeit durch den freien Arbeitsmarkt nicht abgedeckt werden, diese Tätigkeiten müssen also abseits juristischer und anderer Aspekte allein schon daher sowohl auf privaten als auch auf öffentlichen Campi durch staatliche Polizeikräfte wahrgenommen werden.